《江西省湖泊保护条例》解读

　　湖泊是大自然的璀璨明珠，是自然生态系统的重要组成部分，具有调洪蓄水、提供水源、航运交通、景观娱乐等社会经济功能，也是维护生物多样性和生态安全、调节区域气候等不可替代的自然资源。我省水系发达，江河纵横，湖泊、水库、山塘星罗棋布，地位和功能突出。既有以鄱阳湖为代表的特大型换水周期短的吞吐型湖泊，也有以军山湖、赛城湖、赤湖、太白湖、芳湖、瑶湖等为代表的平原岗地浅水型湖泊。这些湖泊是大自然的恩赐，滋养了一方净土，孕育了无数生命。随着工业化、城镇化快速推进，一些湖泊被过度开发利用，保护不力，导致出现湖泊数量减少、面积萎缩、水体污染严重、生态功能退化的严峻形势。

　　为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，提升我省绿色生态优势，打造美丽中国“江西样板”，省人大常委会、省人民政府强化立法顶层设计，积极推进湖泊立法工作。2018年4月2日，省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过《江西省湖泊保护条例》，自2018年6月1日起施行。这是健全我省生态文明制度体系、打造“河长制”升级版的重大举措，也是开展国家生态文明试验区建设的重要任务，更是贯彻执行中共中央办公厅国务院办公厅《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》精神，维护湖泊健康生命、实现湖泊功能永续利用的重要举措。

　　《条例》以问题为导向，针对存在的非法围垦、填湖造地、侵占湖泊水域、乱排乱放污染湖泊水质及湖泊管理单位不清、责任不明，导致湖泊保护不力，出现湖泊面积减少、功能衰退等共性问题，结合我省实际作出普遍性规定。《条例》共七章五十条，主要规定了以下内容：一是立法目的和依据、适用范围、政府责任、公众参与等；二是湖泊保护规划的编制、法律地位；三是湖泊水资源保护、水污染防治、水环境水生态保护和修复等措施；四是湖泊的合理利用以及利用原则、涉河建设项目管理、规范采砂、养殖等产业项目等；五是信息监测发布、日常管理、突发湖泊水污染事件应对、违法行为的举报投诉和执法监督等；六是对违反条例规范的违法行为规定了相应的法律责任。《条例》主要体现了以下几大特色:

　　一、湖泊保护实行湖长制

　　在生态文明建设的思路下，我省大力推进水生态文明建设。2015年底全面启动河长制，率先在全国成立以省委省政府主要领导为总河长、副总河长的高规格组织架构，基本建立起省、市、县、乡、村五级河长制组织体系，基层村组社区设立巡查员、保洁员。2016年4月修订的《江西省水资源条例》率先在全国以地方性法规方式固化河湖长负责制。2017年又以推进流域生态综合治理为抓手，着力打造河长制升级版，形成了以水生态文明建设统领江西水利改革发展的共识，多项工作在全国领先——省市县乡四级方案的修订出台全国率先；河长办专职副主任的设置全国率先；表彰激励制度的设立全国率先；河长制考核结果的公布全国率先；工作思路的升级全国率先。河长制工作的扎实推进，实现了高点定位“见河长”，水陆共治“见行动”，问题整治“见成效”。

　　湖泊是江河水系的重要组成部分，是蓄洪储水的重要空间。与河流相比，湖泊生态有其特殊性，表现在:湖泊水域较为封闭，水体流动相对缓慢，水体交换更新周期长，自我修复能力弱，生态平衡易受到自然和人类活动的影响，容易发生水质污染、水体富营养化，存在内源污染风险，遭受污染后治理修复难，对区域生态环境影响大等，必须预防为先，保护为本，落实更加严格的管理保护措施。2018年1月中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》（厅字〔2017〕51号）。我省充分认识在湖泊实施湖长制的重要意义，在地方立法中率先予以固化。《条例》明确规定：“湖泊保护实行湖长制。湖长负责对湖泊保护工作进行督导和协调，督促或者建议政府及有关部门履行法定职责，协调解决湖泊水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境改善、水生态修复等工作中的重大问题。”

　　二、湖泊保护实行名录制度

　　《条例》规定：本省行政区域内湖泊保护实行名录制度。列入保护名录的湖泊的规划、保护、治理、利用和监督管理活动，适用本条例。

　　湖泊是什么？如何准确界定湖泊？多大面积的算湖泊？现有的上位法对湖泊都未曾作出过权威的法律定义。按《中华人民共和国水法》第三十条、第三十七条等相关规定，“湖泊”是与“水库”并列的概念。在没有特殊说明的前提下，“湖泊”通常指的只是“天然湖泊”，水库则是典型的“人工湖泊”。我省实施湖长制的工作范围也明确“水库、山塘等人工湖泊仍然纳入河长制工作范围”。但一些人工湖泊，尤其是大中型水库，由于具备了天然湖泊相似的功能，有些时候也纳入湖泊管理范围。如，2014年9月，经国务院批准，环保部、国家发改委、财政部联合印发《水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2013-2020年）》，对全国365个水质较好的湖泊实施特殊保护，使用了“湖泊（含水库）”的表述方式，将水库包含在湖泊概念中。

　　考虑到江西湖泊众多、分布广泛、功能各异、面积不一，很难作出准确的内涵解释，《条例》对湖泊没有作出定义。同时，也考虑到人工湖泊和天然湖泊虽然在水流、径流、生命周期和水流速度等参数方面有区别，但在保护措施方面有诸多相同点，特别是对具有重要饮用水水源或重要生态功能的水库，更应当优先保护其水质、提升饮水安全水平。我们本着应保尽保、避免走“先污染后治理”之路的指导思想，并防止在湖泊立法中出现保护对象指向不明、实践中操作性不强的问题，《条例》规定：本省境内的天然湖泊、城市规划区内的人工湖泊、作为饮用水水源的人工湖泊应当列入湖泊保护名录。县级以上人民政府可以根据需要将其他人工湖泊列入湖泊保护名录。通过建立湖泊保护名录制度方式明确湖泊保护对象，并授权县级以上人民政府可以根据需要将其他人工湖泊列入湖泊保护名录。做这样的制度设计，一方面用保护名录明确《条例》的保护对象和适用范围，另一方面则给各设区的市相关立法和湖泊保护工作留有空间。

　　三、湖泊保护实行“一湖一策”

　　建设天蓝、地绿、水清的优质环境是我国生态文明战略部署的重要组成，而加强河湖治理与保护则是贯彻人与自然和谐共生发展理念、统筹山水林田湖草系统治理的关键举措。我省湖泊数量众多、成因各异，其周边的生态特点、流域经济产业结构和发展方式迥异，受污染的种类和污染状况也各不相同。因此，在湖泊治理和保护中，如果不能因地制宜、区别对待，很难产生实际效果。坚持问题导向，实行“一湖一策”将是湖泊治理与保护的重点和难点所在，必须在湖泊治理与保护工作中分类指导，因地制宜，根据不同湖泊的环境问题及其成因，明确重点和难点任务，有针对性地解决制约湖泊治理与保护的关键问题。

　　为科学制定一湖一策方案，列出问题清单、目标清单、任务清单、措施清单和责任清单，《条例》在三个方面做出规定：

　　一是设定“一湖一档”制度。要求县级以上人民政府湖泊保护主管部门会同有关部门，定期组织湖泊普查，对湖泊资源变化情况进行监测，建立包括湖泊名称、位置、面积、容积、水质、调蓄能力、主要功能等内容的湖泊档案。湖泊调查和监测结果作为编制湖泊保护规划和湖泊保护评价考核的重要依据。

　　二是建立湖泊保护规划制度。湖泊保护规划应当包括湖泊主要功能，湖泊管理范围和保护范围，湖泊特征水位，湖泊纳污能力，防洪除涝与水资源调配要求，开发利用原则，水功能区划以及水质标准控制，生态保护目标与措施，养殖（种植）控制目标，禁止和限制开发建设的产业及项目等。

　　三是强化湖泊保护规划的法律效力。将湖泊保护规划作为湖泊保护、利用和管理的依据。有关部门在编制各类专业规划涉及湖泊时，应当与湖泊保护规划相衔接，并征求湖泊保护主管部门的意见；县级以上人民政府及其有关部门不得违反湖泊保护规划批准开发利用湖泊资源和其他建设活动；任何单位和个人不得违反湖泊保护规划从事养殖、种植、房地产和旅游资源开发利用等活动。

　　四、湖泊保护坚持源头治理

　　湖泊管理保护是一项十分复杂的系统工程，湖泊的问题表现在水里，根子在岸上，必须坚持源头控制治理，强化联防联控，统筹陆地水域、统筹岸线水体、统筹水量水质、统筹入湖河流与湖泊自身，增加湖泊管理保护的整体性、系统性和协同性。2016年，我省创新开展以清洁河流水质、清除河道违建、清理违法行为等为重点的“清河行动”，重点实施工矿企业及工业聚集区水污染整治、城镇生活污水治理、畜禽养殖污染整治等10项行动。2017年，全省“清河行动”继续深入持续开展，将之前的10项专项整治升级到14项，并重点部署劣V类水专项整治工作，实行清单管理、销号管理。全省各地认真进行自查自纠，整治的范围更加全面，整治的手段更加彻底、整治的效果更加明显，不少河湖水质明显好转，生态修复初见成效。

　　为坚持源头治理，在总结“清河行动”成效的基础上，《条例》从以下方面作出规范：

　　一是保湖泊面积容积。严格禁止填湖、围湖造田造地造林、拦汊筑坝、围圩养殖以及其他分割、侵占水面的行为，要求相关部门采取建设环湖生态防护林、水源涵养林、水土保持林、湖滨湿地及绿化带等措施，防治湖泊淤塞。进一步实施退耕还湖、退养还湖等措施，还田于湖、还林于湖，对主要入湖河道进行综合治理，对硬质护岸进行生态改造。

　　二是保湖泊生态水位。《条例》规定，县级以上人民政府湖泊保护主管部门应当会同环境保护、交通运输、住房和城乡建设、农业（渔业）、林业、能源等部门，根据湖泊生态保护需要确定湖泊的合理最低水位。湖泊水位低于合理最低水位的，应当采取限制取水等措施，任何单位和个人不得擅自向湖外调水。县级以上人民政府水行政主管部门应当按照湖泊水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定湖泊水域纳污能力。湖泊管理者或者经营者，应当按照县级以上人民政府及其有关部门防汛抗旱、水资源调度和环境影响评价的要求，保障下游河道合理流量，维护水体的自然净化能力。

　　三是保湖泊水质。《条例》要求建设环湖截污管网，收纳规划区内的污水，纳入城市污水处理系统，防止污水直接排入湖泊；实施河塘清淤，改造和完善水利设施，利用河塘沟渠的自然净化能力处理生活污水；要求湖泊流域内的农业生产者科学、合理使用化肥、农药，防止造成水污染；科学规划湖泊流域内畜禽饲养区域，划定禁养区和可养区，在饮用水水源的湖泊进行水产养殖的，实行人放天养，禁止投饵养殖；在湖泊管理范围和保护范围内从事旅游、体育、餐饮、娱乐活动的，应当符合湖泊保护规划，防止超环境承载能力发展；湖泊内的船舶应当按照要求配备污水、废油、垃圾、粪便等污染物、废弃物收集设施；禁止在湖泊管理范围和保护范围内新建不符合国家产业政策的严重污染水环境的生产项目。

　　五、湖泊保护坚持全民共治

　　水危机不仅是水自身面临的危机，更是人类社会的管理危机；不仅是自然界发生的危机，更是人类管理中面对不断膨胀的用水需求缺乏有效治理机制导致的危机。湖泊保护不仅是主管部门的职责，公众参与也起着十分重要的作用。只有全民爱湖护湖，湖泊保护才有希望；群众的监督力量更广泛，湖泊监督执法的效果也会更好。在全面推行河长制湖长制工作的带动下，全省社会各界参与河湖管理保护的热情空前高涨，“全民治水”已成为河湖长治久清的一个重要模式，“民间河长”成为治水的一股重要力量。通过推广民间河湖长、志愿河湖长等模式，吸纳了部分民间人士参与其中，他们住在河湖岸边，每天看着河湖或者用着河湖水，一旦发现水质有变化，随时随地报告，犹如河流湖泊的“哨兵”，既监督政府的治理工作，真正让河长制湖长制各项工作落实到位；更可以直接参与到治理的具体工作，尤其是水污染现场的巡查、举报、监督、治理之中。

　　为完善公众参与湖泊管理的社会监督机制，让湖泊管理保护意识深入人心，成为公众自觉行为和生活习惯，营造全社会关爱湖泊、珍惜湖泊、保护湖泊的深厚氛围，《条例》坚持开门治水、全民护湖，鼓励村（居）民委员会在村规民约、居民公约中约定湖泊保护义务以及相应奖惩机制，鼓励社会组织、志愿者参与湖泊保护和监督工作，鼓励社会力量投资或者以其他方式投入湖泊治理与保护，鼓励社会公众对损害湖泊的行为进行举报，对保护湖泊成绩显著的单位和个人，按照有关规定给予表彰奖励。此外，县级以上人民政府还应当加强湖泊保护的宣传和教育工作，普及湖泊保护知识，增强公众的湖泊保护意识；可以聘请社会监督员对人民政府及其有关主管部门以及湖长履行湖泊保护职责情况进行监督和评价；对未按照湖长的督促履行处理湖泊违法行为的职责，或者未按照规定履行湖泊保护其他职责而被约谈的政府有关主管部门负责人落实约谈提出的整改措施和整改要求，要向社会公开整改情况，接受社会监督。