城镇化进程中的乡村治理

编者按：5月10日，由本报主办的“城镇化进程中的乡村治理”研讨会，在江苏省张家港市永联村召开。研讨会按照党的十八届三中全会精神和今年中央1号文件精神要求，组织专家学者和来自全国各地的基层代表，围绕城镇化进程中的乡村治理主题，及乡村治理结构的调整与创新、农民经济利益的维护与发展、政府管理职能的转变与延伸等分论题展开深入讨论，其中不乏政策分析与理论思考上的真知灼见，又有对新阶段管理模式或治理模式的设计探索，还相互分享了不同地区的典型创新实践经验。今天选登部分专家与基层代表的发言摘要，很值得一读。

浙江省温州市委农办农村改革处处长徐炯：

创造条件赋予农民更多权利

改革是温州最大的一个标识。这些年来，温州通过改革赋予农民更多的权利，主要包括三个方面，一是以农村产权制度改革为核心，赋予农民更多的财产权利。二是把农民宅基地统一通过城乡增减挂钩，进行统筹利用，村民到居住点集中居住。三是集中住房之后，村民的政治利益在社区治理中得到体现。

我们今年在乡村治理方面的一个亮点是建立了农村产权交易平台。以前，村集体物业出租都是村干部说了算，现在要把它纳入到农村产权交易平台，包括农房交易等，都要纳入进去，它解决了农民合法权益的保护问题。农民进城之后，保障农民的住房问题显得尤为迫切。温州基本建设用地非常有限，我们做了一个调查，大部分乡镇20多年没分过宅基地。而建立农村产权交易平台，既能够赋予农民完整的产权，又盘活了农村最大的资产，还加快了农村城镇化步伐，促进了农村土地的集约节约利用。温州原来是5405个村，现在组建了798个城乡社区，其中农村社区有638个。从公共服务的角度来讲，社区能够更好地整合各方面资源为居民服务，实现从行政村治理体系到社区治理体系的转变。

广东省新农村建设实验区管委会主任朱建星：

在塑造经济主体中强化农民自治

广东省社会主义新农村建设实验区，从2012年开始农村综合改革、村民自治和公共服务领域的改革，在塑造经济主体和构建新型农业经营体制的过程中培育农民自治。

现在农村劳动力越来越少，农村组织没有核心力、向心力，国家公共服务和个人利益难以直接对应。实验区通过塑造自治主体把二者重新组建起来，一方面让农民参与自治，发挥农民在乡村治理中的主人翁精神。政府的职能转变要充分调动农民参与，让农民更好地参与，是有效的治理形式。同时，让党的领导作用更好地发挥，也利于提升农民的组织制度化。另一方面是指农民的自治，通过领导和组织，让农民能够有核心组织，有能力经营现代农业。因此，在整个实验区推进过程中，推进“统一支部管理”的模式，这个模式包括领导、资源、群众满意度等模块。在模块执行过程中，建立起农村产权交易中心，各种要素资源在交易平台里更有序地流动。这个平台有统一的村账，包括管委会、会计公司、理财小组、村民的集体参与，建立起公平公开的监督机制，更好地让农民知道村账。这种监督机制不仅对农民来说有培训作用，而且让村干部更加清楚社区资源利用的发展方向。

山东省诸城市委常委、宣传部长陈盛：

“五四三”管理机制提升服务能力

多年来，诸城市顺应农村社区发展趋势，选举产生208个农村社区党委和村委会。在社区“两委”的指导下，选举产生了下属委员会，并创建1317个服务型党支部。健全了以社区党组织为核心，自治组织为主体，经济社会组织为补充的农村政治和社会管理服务新机制。

诸城市在新型农村社区实行“五四三”管理机制。五制管理：社区党委（党总支）初议制、联席议事制、决策听证制、公开办理制和民主评议制；四务公开：社区党务公开、自治事务公开、财务公开和服务公开；三联服务：党员联户、沟通联心、服务联动。

通过推行“五四三”管理机制，将社区经济社会发展规划、集体经济项目立项承包方案、财务预决算、大额资金使用等重大自治事务纳入民主决策的内容，纳入了科学决策、公开和监督程序。另一方面，丰富了社区基层民主的内容。以社区为单元发展经济和社会事业，消除了村与村之间发展的壁垒，实现了生产要素在社区范围内的流动聚集和优化配置，拓展了发展空间。“五四三”管理机制从制度上为社区干部与社区村民之间的沟通联系、解疑释惑、宣传教育、信息交流、联络感情提供了平台，社区干部高效获取群众诉求等信息，通过科学管理服务让社区群众更加满意。近年来，群众对社区干部和社区工作的满意度达到了98.8%以上。

江苏省邳州市委常委、组织部长苏伟：

“四权”合力为“村治”破题

2010年以来，邳州在全市490个村居当中，全面推行了以村党组织决策权、村代会决定权、村委会执行权和群众监督权为内容的“四权为民工作法”，走出一条坚持群众路线、落实村民自治、办好为民实事的新路子。

坚持正确导向，着力破解村级治理难题。多年来，农村基层组织一直面临制度困局、用人困局等难题。结合各地农村基层党组织探索实践，邳州建立了村级事务从决策到执行监督的完整体系，形成村级组织和党员群众推进落实的工作合力。

坚持民主治村，着力规范村级权利运行体系。邳州强化村党组织决策权，广泛听取群众意见，谋划做什么；保障村民代表会议的议定权，充分尊重群众意愿，决定做不做；落实村委会执行权，凝聚群众力量，明确怎么做；完善群众的监督权，接受群众评判，保证做到。

坚持实践创新，着力提升四权建设的综合成效。我们始终坚持把群众的满意与否作为检验村级组织建设成效的重要标志，推动四权工作法制度化、规范化、科学化。具体而言，从为民做主到由民做主，探索农村基层民主建设的新形势；从能人治村到制度治村，寻找到化解农村基础矛盾的办法；从干部推动到干群合力，打造强村富民的支柱；从事后通报到全程监督，构筑融洽党群干群关系的连心桥。

江苏省张家港市南丰镇镇长沈丹：

创新政府服务管理模式

南丰镇创新政府服务管理职能模式，主要做了以下四方面工作：

让干部走进去，拉近和群众的感情距离。在建立民情日记的基础上，推行党员干部连万家的活动，明确了600多名党员和1.9万户家庭，分片包干，每个干部联系50户家庭，以制度的形式要求党员干部深入群众家里走访慰问，谈心交流，收集民情。

把政策送上门，保障群众生活水平。南丰镇配套了一系列城乡一体化的保障政策，包括集中居住农民的专项补贴、集中居住农民的劳动保障补贴、工业性岗位实施办法、无房户少房户拆迁实施意见等惠民政策。针对土地、老年人和困难人群建立针对性的补贴措施，编制了每家一户的民生清单，涉及社会保障、居民医疗、就业创业、安置居住、教育文化等，归类统计后印发成民生清单，发放到每一个农户的手中，让群众对照了解城乡一体化带来的实惠的明晰账。

让职能下基层，服务群众办事需求。通过服务平台建设让政府职能下沉、管理延伸。南丰镇先后成立了社区卫生服务中心、建设管理服务中心、劳动保障服务中心、文体服务中心等政府平台，把资源进行整合和集中，通过这些平台能够保障老百姓的生活质量与生活需求。

发挥群众自主力量。将村和社区事物管理由原来的村干部互相讨论和研究，转变成了干部党员群众共同协商决定，以合同和责任书等形式签订承诺，围绕约定的形成，分别召开民情咨询、民主协商和监督评议会议。

河南省郑州市航空港区综治办主任朱麦囤：

基层政府要有所为有所不为

永联村在居民和村民身份认定及其管理服务提供上的做法让我很受启发：所有涉及老百姓切身利益的事项都经过村民代表在议事大厅表决通过。这是在家庭联产承包责任制和村民自治以外，农村社会的又一创新型举措。

这个新的治理模式，核心内容是农民合法权益得到保障，农民的诉求得到有序的表达，农民参政的愿望得到实现。替民做主观念要转变，基层政府要认清楚自己的角色和定位，该管的管，不该管的不管，老百姓能自己解决的就让老百姓自己解决，这样也能在很大程度上避免城镇化过程中官员在经济问题上犯错误，从而从制度上减少贪污、浪费等行为。

要加强党政领导，就要依法领导群众搞村民自治，这不是官话。加强农村基层单位领导，就是要联系群众，理顺程序，加快防范，抓大放小或者说转变发展方向。基层政府要把主要精力和职能放在制定规则制度、依法征求各级人大代表、村民代表对村委会的意见，在乡村治理过程中摆正政府的角色和作用。

重庆市九龙坡区海龙村党委书记鄢静：

构建和谐乡村重在理清利益关系

十几年来，我们海龙村从一个负债63万元的穷村，发展到现在拥有150家中小企业，集体经济总收入七八千万元，人均收入2.1万元左右，靠的就是基层党组织的引领、示范和带动。

我认为完善乡村治理的关键是理清三个利益关系，即个人利益与集体利益的关系，长期利益和眼前利益的关系，局部利益和全局利益的关系。如果一个村没有把这三个利益理清，这个地方的发展肯定是要失败的，更谈不上维护农民的利益和壮大集体经济。海龙村专门成立了集体资产管理办公室，实行股份制改革。在这个过程中，有两点要做到，一是要实事求是，另一个就是为人民服务。为人民服务听上去很大，但仔细想想，你就是来自于人民，要像保护自己的利益一样保护村民的利益。此外，村干部的职责是什么，群众给你打多少分，这些都要做到心中有数。值得一提的是，因为老百姓的思想跟不上，等到有利益的时候，等价值得到提升的时候，很可能他没有享受到。所以我们要把制度完善好，各个分配比例要核算清楚，这样才能切实保障村民的利益，从而推动集体经济更好更快地发展。

北京市昌平区郑各庄村副书记杨士兴：

美好家园需要共建共享

郑各庄村地处北京市城乡结合部，从1998年到2013年，短短15年间，入园企业由3个增加到了130个，村级总资产由3600万元壮大到60亿元，人均纯收入由3100元提高到6.1万元。

具体到我们在村庄治理方面的主要做法，一是发挥村民主体作用，夯实村庄治理机制。多年来，郑各庄村坚持依法治村，重大事项全部经村民大会授权，由村民代表会议审议决定，实现村民自治。二是扎实推进村庄治理工作。这些年我们按照生活居住、教育科研、工业、旅游休闲四个板块的发展蓝图搞建设，并以每个五年规划来跟进。三是建立以产业为支撑的村庄治理机制。我们把壮大集体经济、促进村民增收作为工作的重中之重，经过产业调整和升级，建筑、科技、旅游、服务四大产业在郑各庄村全面铺开。四是把诚信、包容融入到村庄治理。村党委把对村民的诚信变成内聚力，对外来投资者、居住者的包容变成外聚力，最终凝聚成持续发展的活力。五是保障村民利益，让村民共享发展成果。如今，村民的收入由过去单一的劳动报酬，扩展到福利保障、股东收益、房屋租金等多元化收入，其中权益性、财产性等非劳务性收入占总收入的74%，缩小了收入差距，实现了共同富裕。

牢牢守住乡村治理的红线

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆

实现国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。把全国59万个村治理好了，实现国家治理体系和治理能力现代化就有了坚实基础。完善乡村治理，应该以党的十一届三中全会的重要论断，即“在经济上保障农民的物质利益，在政治上尊重农民的民主权利”为红线。

抓住这根红线，必须尽快建立起有效率的农村集体产权制度。随着城镇化的发展，部分地方农村集体资产总量快速增长，这本是件好事，但管不好也会带来问题。近年来出现一个怪现象，穷村太平，富村闹腾，这跟农村集体产权制度不健全有很大关系。特别是目前人口流动加剧，穷的地方净流出，富的地方净流入，导致集体经济组织成员与村民自治成员的重合度下降。从总量上看，农村户籍人口和乡村常住人口相差2.3亿人。这么多人在空间上发生位移，给农村社会治理带来很多问题。建立一套好的集体产权制度，是完善乡村治理不可缺少的环节。要从财产权的角度，把乡村治理的经济基础打牢。2013年中央1号文件提出，要建立“归属清晰、产权完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。下一步推进农村集体产权制度改革应抓好两方面内容。

第一个方面，就是要在“三块地、一块产”上赋予农民更多财产权利。“三块地”，包括承包地、宅基地、建设用地。从承包地看，要赋予土地承包经营权抵押、担保的权能，使土地承包经营权的权能更加完整。顺应承包主体与经营主体分离的趋势，把承包经营权进一步分解为承包权和经营权，有利于维护承包者和经营者的权利。从宅基地看，目前农民获得的使用权的权能非常有限，仅包括占有和使用的权能。十八届三中全会提出，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。虽然没有直接涉及宅基地使用权权能，然而房地不可分离，住房可以抵押、担保、转让，住房下面的宅基地使用权也势必一并流转。关键在于尽快明确住房流转的受让人范围。从集体建设用地看，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。要做到这一点，必须明确入市后的用途、增值收益分配办法。“一块产”，就是土地、资源以外的经营性资产。改革的方向是积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。这比以前强调的集体资产收益分配权要大得多，也更有利于保障农民集体经济组织成员权利。

另一个方面，就是要抓好配套改革。首先要抓好农村各类产权的确权登记颁证，做到归属清晰。其次是要建立农村产权流转交易市场。赋予农民更多财产权利后，财产权利怎么体现出来？除通过分红外，很重要的一点应通过交易来体现。不可交易的产权是很不完整的产权。要交易，就要有市场，包括交易平台和交易规则。第三是要推进“政经分离”。把集体经济组织承担的公共服务职能移交给政府，使其有更多的资金可用于农民分红。第四是要做好产权评估、咨询、纠纷仲裁。随着产权流转交易的频繁，这有可能成为农村经常性工作。

转变乡镇职能实现乡村善治

中央农村工作领导小组办公室巡视员陈良彪

当前，农村的各种资源要素，包括农民本身，已经在城乡之间、区域之间频繁流动，传统村庄的封闭性和稳定性被彻底打破了，村民的身份和结构日趋复杂。就连村庄的经济活动，在村集体经济之外，也“长”出了全新的一块，与村集体经济并驾齐驱，甚至是远远超过了村集体经济。这种情况下，农村要科学发展，当务之急就是要研究解决好两个问题，一个是农村集体产权制度改革，再一个就是重建乡村治理机制。

针对新老村民对集体财产的权利，新老组织对乡村治理的功能作用，以及新老治理方式对村民诉求真实表达的适应性等现实困境，必须尽快建立起按产权规则运行的经济机制、按民主规则运行的政治机制、按财政规则运行的公共服务供给机制。

顺着这个改革方向，乡镇政府的职能定位，也必须有一个大的转变。这种转变应突出四个方面：一是要从全能型政府转到有限型政府。乡镇政府是末梢型政府、执行型政府、协助型政府，我们经常讲的政府职能包括宏观调控、发展经济、公共服务、维护稳定，对乡镇来讲，不可能面面俱到，不能把全部的责任，都压到只能负“有限责任”的乡镇身上。二是要从经济发展为主转到公共服务为主。不能再像过去那样，通过直接办企业来扩充市场主体，要尽快转到“少出钱、多出力、重谋划”上来，搭建发展平台，创造环境条件。党的十六大以来，公共财政的阳光雨露越来越多地惠及到“三农”，尤其是村一级的公共服务，像教育、科技、文化服务以及农民医疗、生活、养老保障，加上道路、水利、电力电信甚至农民住房，还有治安、环境卫生、生态保护等，现在已基本上由公共财政来负担。乡镇作为基层政府，今后最重要的职责和任务，就是落实和执行好中央的这些方针政策，保证农民在安全、体面、方便的环境下生产和生活。三是要从管理控制转到组织协调。今后搞基础设施和公共服务，乡镇政府主要担当组织动员、牵头协调的角色，更多地可能是要建立起一种新的机制，尽量减少行政干预，变直接管理为间接管理，变行政命令为协调服务。四是要从依靠基层政权组织转到依靠农民自治组织。村民自治这件事情一定要坚持，不能因为它还有一些问题，我们就失去信心甚至因噎废食。另外，家族宗族势力、血缘亲缘关系，对村民自治确实有些负面的影响，但它对农村和谐稳定，总的讲还是有好处、利大于弊的。家族宗族、血缘亲缘关系，比起法律和行政的关系，在道德教化上要更直接一些，更温暖一些，感人的东西就要多一些。所以，要注意支持农民自治组织和各类农村社会组织的发展，发挥它们的积极功能，引导它们为建设和谐稳定繁荣的新农村服务。

把握乡村治理几个关键节点

民政部基层政权和社区建设司副司长汤晋苏

构建新型乡村治理模式，促进农村经济社会和谐发展，是我们面临的重大课题。当前和今后一个时期，加强和创新农村基层社会管理，要把握以下几个关键节点：

一是要促进基层政府职能转变。围绕建设法治政府和服务型政府的总体要求，积极推进基层行政体制改革，发挥政府在基层治理中的主导作用。加强乡镇基层政权建设，规范县乡政权间的权责划分，完善乡镇政权功能定位，改进乡镇党委领导方式，提升乡镇政府行政效能。科学划分基层政府、社区在基层管理服务上承担的责任和义务，编制基层政府公共服务和自治组织协助事项目录，建立基层政府委托自治组织事项协议制度，探索建立村民自治组织和群众对基层政府评估评议制度，推动社区自治组织体系和群众工作队伍有机衔接。

二是要完善村民自治机制。支持村民委员会依法履责，推进社区组织“减负增效”，大力精简面向社区的任务事项、台账会议和评比表彰，规范村民委员会协助政府工作的责任主体、科目细则和保障标准，保障村民委员会组织村民开展自治活动的必要条件。深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策实践，以民主集中、科学效能为基本原则的民主管理实践，以村务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治的制度化、规范化、程序化。

三是要推进基层民主协商。多领域、多层次、多渠道开展基层民主协商，依托村党组织和自治组织，畅通群众与基层政府、驻区单位、社会组织等各类社会经济组织交流沟通的制度渠道，加强群众与农村集体经济组织、农民合作组织定期协商。探索建立基层政府与村民自治组织、社会组织、群众间的对话机制，村民会议、村民代表会议等议事机制，社会组织内部治理机制和驻社区单位共驻共建机制。着力完善民情恳谈、社区听证、社区论坛等协商机制，积极拓宽社区媒体、互联网络、移动设备等协商渠道，推动基层民主协商向村民小组、自然村延伸。加强基层民主协商与党内民主和政治协商的制度衔接，建立党代表、人大代表、政协委员联系社区制度。健全党员代表议事制度，带动和促进基层民主协商健康发展。

村庄治理要突出农民的主体地位

中国农业大学社会学系教授朱启臻

永联村作为一个发达富裕的村庄，在村庄治理上创造了很好的经验，雄厚的财力为乡村基础设施、现代农业发展、乡村社会文化事业的发展提供了基础，治理机制的创新，为乡村社会和谐提供了保障。永联村的经验对中西部地区的乡村治理可以提供三方面的启示：

一是尊重农民的主体地位。如何尊重和突出农民的主体地位，简单地说，就是把属于农民的东西还给农民，把农民该得的东西交给农民。农民的民主权利是农民的基本政治权利，要不打折扣地还给农民，真正体现农民当家做主的地位，这就需要通过制度创新来解决。永联分解了传统村委会的职能，把村里的社会管理职能交给永联社区管理中心，为了把民主变成看得见、摸得着的东西，他们还在村里建设了村民议事厅。而经济职能则由永联村经济合作社承担，引进现代企业制度，实行社员代表大会制度，通过社员代表大会选举产生理事会、监事会，按照经济组织的规则来运行。完成了村委会治理向经济合作社治理模式的转变，有效避免了村委会权力的僭越和缺位问题，满足了村民和经济组织成员的民主要求。

二是完善组织体系建设。乡村的组织化程度是衡量乡村治理水平的重要标志。在永联村，除了社区服务组织、经济组织外，还发育出来各种各样的社会组织和文化组织，如建设了文化活动中心、永联戏楼、图书馆等文化设施，有锣鼓队、舞蹈队、合唱队等文艺队伍，为民基金会、爱心互助志愿者联合会、“五老”志愿者协会等社会服务组织得到充分发育。把农民组织起来是乡村治理的重要内容。在广大的农村地区，培养新型职业农民、培育家庭农场、组织合作社，是提高农民组织程度和实现农民的利益重要途径。

三是实现农民利益要尊重客观规律。怎么样才能够保护农民的利益？不能为了农民的利益而伤害其他利益，也不能为了眼前的利益伤害长远利益。而是要遵循客观规律，保障农民的根本利益。这个客观规律包括农业发展规律和乡村发展规律。永联通过村企合伙的体制，村民占有企业25%的股份，保证了村民的长远利益，是一个值得借鉴的经验。

乡村治理的核心是民主自治

南京大学政府管理学院教授肖唐镖

总体来看，当前我国许多地区在乡村治理中开展了许多卓有成效的探索，也积累了不少经验。但是根据我们在全国的调查，包括对多地农村社区建设示范县市的考察，也存在一些问题。比如，农村公共服务和设施建设尽管有了很大的进步，但自来水与环境污染的处理等问题却一直解决得不好。再以社会秩序为例，2005年较1999年、2002年有大幅度提升，但从2008年开始出现了边际递减效应。原来以为税费改革后农村干群冲突、群体性事件会缓减下来，但实际上这些年并没有显著性下降，有些地方还在上升。还有人口素养问题，从表面上看农民的整体教育程度是提高了，但如果做深入分析，便可发现在心理、人格与德性健康等方面却未必如此；农村庞大的留守人群、尤其是留守孩子的教育，以及漂流儿童的教育问题，更是一个事关国家与民族前途和命运的重大问题。

在乡村社会管理与治理方面，近年一些地方推进的社会管理创新项目，实际上是回归以前党和政府强化社会管理的一些老传统，并不是真正让社会自主建设、能力提升，实现真正的以社会本身为主体的治理。近十年来，乡村建设与治理中的一些传统老大难问题、根本性问题、体制性障碍还依然存在。地方政府推行的所谓创新多数只是技术性创新，真正从体制性角度进行战略性考量的还不够。调查显示，在一些地方，农民对村民自治、农村管理的参与度并不高，而对村务决策、管理和监督的评价也很低。

当前和将来的乡村治理应该怎么办？我以为，还是应该回归到它的本源之处。什么是它的本源？就是简单四个字：民主治理。各地有关改革创新的模式与方式不应该一刀切，应该是多元化的，但其本质、精神应该是一致的，即民主治理。

推进乡村治理应尽快加强有关顶层设计的研究和提升。乡村治理不仅应该着重于村治层面，更应当向乡镇、乃至县市层面推进。同时，还应当按照党章和宪法的要求，切实推进党内民主建设，确保党的书记、委员与党委会在宪法和法律范围内活动，确保党员的基本权利等等，使党的民主建设同社会民主自治有效对接。当然，技术性革新还是有文章可以做的。如永联村有一个非常好的图书馆，这是我到现在为止在国内村一级所看到的最大的图书室，图书应该有4万册，非常了不得。合理布局服务站点，相互间的资源、功能要合理切分与组合。这样的管理技术还是值得学习和借鉴。

为乡村治理创新营造良好舆论氛围

农民日报社党委书记、社长唐园结

中国是农业大国，农民是最大群体，农村社区数量众多，即使将来城镇化率超过70%，还会有四五亿人生活在农村。“农村治、天下兴”，构建中国特色的乡村社会治理机制，实现乡村社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要之基，也是创新我国社会治理体制的突破口和着力点以及破除城乡二元体制、构建城乡一体化发展的重要一环。

当前，随着我国经济社会的快速发展，特别是城镇化步伐的加快，城乡利益格局深刻调整，农村社会结构深刻变动，农民思想观念深刻变化。这些前所未有的变化为农村经济社会发展带来巨大活力，同时也形成了一些突出矛盾和问题。尤其是在基层农村，西方国家二三百年城镇化过程中出现的社会问题，一股脑地集中出现：村庄空心化、老龄化严重，“三留守”人群合法权益保护亟待解决；以农民专业经济合作组织为代表的各类组织活动和诉求明显增多，农村利益主体、社会阶层日趋多元；教育、文化、医疗、社保等社会公共事业发展滞后；基础设施不够完善，农村环境较差；治安状况不容乐观，黑恶势力、邪教组织等非法活动抬头；一些地方干群关系紧张，基层民主管理制度不健全，基层党组织软弱涣散，公共服务和社会服务能力比较差。这些都给城镇化进程中的乡村治理带来了一系列新问题、新挑战，而解决这些问题的根本路径就是要深化改革，完善乡村治理结构、创新乡村治理机制，让农村社会管理和公共服务跟上经济社会结构变化的新形势。

在城镇化进程中，各地在改善乡村治理方面也进行了许多卓有成效的创新实践，积极探索乡村治理的全新路径，逐渐形成和丰富了适合我国国情的多种乡村治理模式。

作为党和政府指导全国“三农”工作的中央媒体，为全面深化农村改革，完善乡村治理体系，提升乡村治理能力，进一步增强农村发展活力，唱响基层好声音，传递更多利于“三农”发展的正能量，是《农民日报》的职责所系、使命所在，也是我们主办座谈会的原因所在。一方面，请乡村治理创新的先行者分享各自在乡村治理上的新思路、新模式、新方法，比如此次会议的承办方永联村就走出了一条党组织引领、集体经济铺路、个人和组织多层次参与、各主体共融发展的治理路径，思路新、措施实，经验可学可借鉴；另一方面，请专家领导就如何通过改革创新强化乡村治理结构与功能，消除制约农村经济社会发展的体制机制障碍，激发农村发展动力活力等方面进行理论指导。领导专家和实践者聚在一起座谈交流，碰撞出了新的智慧火花，理论性、针对性和实践性都很强，理论工作者从理论上去思考，实际工作者从实践层面去回应，很多理论问题得到了实践的印证和检验。

同时，大家的讨论对于乡村治理创新的必要性、产生的原因、解决的路径、实践的方案、把握的原则以及改革的重点，都做了充分的阐述，各位的真知灼见将通过我们的报纸和全国亿万关心农业农村工作的读者见面，为推动乡村治理的现代化进程营造更好的舆论氛围。

用市场的方式维护农民经济权益

北京市农村经济研究中心主任郭光磊

听了永联村的经验，触动很大，主要来自两个方面：第一个方面，永联村在推进城乡一体化发展过程当中，怎样较好地处理了农民利益的保护和经济发展之间的关系？第二个方面，怎样通过深化“三农”改革，来完善我们的乡村治理？这是两个非常重要的方面。

乡村是国家的细胞，乡村治理是国家治理的基础。在全面推进新型城镇化的过程当中，我们面临着如何把传统的乡村治理转变为现代的乡村治理结构的问题。立足中国农村现实，探索一条有中国特色的集体经济发展和乡村治理相结合的道路，应该是我们乡村治理结构完善的一个核心。在整个乡村治理结构的革新和转型过程中，集体经济的转型是重要基础。怎样在新的市场经济条件下完善集体经济的有效实现形式，推动集体经济转型，奠定乡村治理坚实的经济基础，是其中的关键。

当前农民的经济利益面临着来自三个方面的冲击：一是来自市场权力的冲击。市场主体的权力应当是平等的，然而在市场权力的制度设计当中，对农民权力的配置是不公平的。二元结构的经济体制从根本上导致农村资产资源的定价不能市场化，农村土地也不能与国有土地同权、同价、同市。二是来自于传统宗法权力的冲击。中国传统的乡村治理结构是依靠建立在血缘、地缘、亲缘基础上的宗法权力来维系的，在这个结构中个人利益是服从于集体利益的，然而面对着市场经济的冲击和物质财富的增长，农民对个人权利的诉求不断提高，这就要求积极开展体制机制改革，在集体组织内部建立起科学的治理结构。三是来自于政府权力的冲击。一方面在土地制度设计中，对于农民的权益保护的不够、对于农民的需求关注的不够。另一方面，在日常管理工作中，不注意发挥农民主体的作用，总认为政府的权力能覆盖农民的所有的经济事务。

在推进城镇化进程当中，更好地维护和发展农民的经济权益，应当做好几项工作：一是推动制度改革，打破二元体制障碍。二是深化产权改革，明确农民土地权益。三是规范内部治理，建立委托代理结构。四是推动土地四权分离，让农民“带权进城”。五是转变政府职能，处理好政府与市场的关系。六是应用信息技术，完善集体资产管理。七是推动管理体制改革，强化经管部门职责。

改善乡村治理与转变政府职能

浙江大学农村发展研究院院长黄祖辉

管理与治理是不同的制度安排。管理偏向于科层与等级，统治与控制，是自上而下，强调下级服从上级。治理偏向于平等与合作，互动与协调，是由下而上，强调自主性和参与性。社会治理蕴含了有限政府、法制政府、公众参与、民主以及社会公正等理念。社会治理中的政府与公民的关系不是统治与被统治的关系，而是一种“委托—代理”的关系，也就是说，是公民委托政府代理公共管理事务。社会治理还打破了政府对公共管理的垄断和包办，这有助于改变公共服务的局面，能够激发社会组织的活力，形成多方参与、权利平等，自主性、自治性的社会或社区的治理体系与结构。

我国的乡村治理大体涉及三个层次的治理：一是乡村社区的集体经济治理，二是乡村社区的社会治理，三是政府管理与乡村（社区）治理的关系治理。乡村治理的重点是赋权乡村基层、尊重多元文化、增强地方居民参与社区决策、凝聚与动员乡村社会资本、构建乡村新型权利关系。在我国农村地区，长期实行的是由上而下、党政主导、政社合一的乡村治理模式。目前我国所进行的乡村治理改革，比较偏重于基层行政管理体制的改革与调整，相对忽视乡村社会自主能力和自治能力的发挥。理想的“县政、乡派、村治、民选”的乡村治理模式，仍在不断探索中，这一模式能否获得成功，不仅要处理好政府与市场的关系，而且要处理好政府与社会的关系，这既取决于政府体制的改革进程，又取决于乡村基层组织的重构。

随着我国城镇化的加快和农村劳动力的不断流动，我国乡村在空间状态、人口格局和产业结构等方面都发生了深刻变化，出现了传统的乡村社区、村庄整合的乡村新社区和融入城镇的新社区的并存格局。这对我国乡村治理问题提出了新挑战，建构多种类型的乡村治理模式极具必要性。

乡村治理方式从国家主导逐步向地方主导的转变，将是我国乡村治理方式变迁的必然趋势。在转变过程中，构建综合农协将是改善乡村治理的重要选项，这种组织既可以在市场竞争中扮演农民与市场间的中介，又可以在乡村治理中扮演政府和农民的桥梁。实践中，如果将我国供销社、农村信用社、农技推广部门以及村组织的改革与农民生产合作社、农业行业协会的发展结合起来，建立分层次、“六位一体”的综合农协组织，并将其纳入乡村治理范畴，确立其相应的主体地位，就既有助于提高农民进入市场能力，又有助于改善乡村治理结构。

改善乡村治理，还必须同步推进乡镇行政体制的改革，核心是转变基层政府的职能。为此，一方面要提高政府的公共服务能力，另一方面政府要赋权社会中介组织，提高这种组织对社会（社区）公共事务的协调能力和社区居民自我行为的协同能力，使乡村社会在享受民主的基础上达到和谐状态，使基层政府从管制型和经济型政府向公共服务型政府转变。

借鉴发达村庄经验促进新型城镇化发展

北京师范大学中国乡村治理研究中心副主任胡必亮

目前我国城镇化推进的力量主要来自农村而不是来自城市。来自农村的力量主要是通过两种方式来发挥效用的——一股力量是农村劳动力、资本通过跨区域地向城镇流转而推进城镇化，另一股力量则是劳动力和人口、资金，还有土地等资源通过就地转型的方式推进当地城镇化发展，一些村庄实际上成为城镇的重要组成部分，因此，我们的城镇化实际上是通过二元推进的，我国的城镇化客观上是一种双轨并行的情况。

所谓二元城镇化，就是说在我们继续推进以城市为中心的城镇化过程的同时，也要十分重视像我们今天所在的永联村这样的一些社区的城镇化转型与发展问题，它们过去都是村庄，但现在周围的环境和整个的人文景观，就是一座城市了，这个因素我们必须重视。这样的村庄变成城镇，是自己在本地长起来的。

一是通过政府职能和城市因素延伸而发展区域中心。其中一个十分重要的措施就是将政府职能和城市因素不断向位于农村的区域中心延伸，促使这些区域性的农村中心逐渐向现代城镇转型。整个欧洲非常强调地区中心的建设，很强调融入社区，十分强调区域间的协调发展，因此不鼓励特大城市的发展。

二是通过深化改革促进区域性城镇发展。要以本地区域性中心建设为重心推动城镇化发展，我们要对许多方面进行改革，包括教育制度与体制，我们应该鼓励面向地区经济与社会发展需要培养实用人才，而不是片面地强调高端、精英教育。德国高中毕业生中只有一半左右能进入大学学习，其他的就都进各种职业技术学校学习，毕业后很好找工作，收入也不低，学校是融入社区的。我们有许多需要改革的地方，我认为目前最需要改的是行政管理体制。可以搞搞试点。就从一些成功的村庄开始试点，实现村变镇或变成市，但仍然是自治组织，没有任何级别，慢慢探索出一条实现农村城镇化的新路。

城镇化成为嵌入乡村治理的新变量

杭州师范大学教授卢福营

中国的城镇化发展大致有三种路径：一是原有城镇空间扩张推动的城镇化发展，二是乡村工业化推动的内发性小城镇化发展，三是农民的乡—城性流动推动的城镇化发展。三种城镇化路径形成了各自不同的、多样性的乡村治理影响因素，势必会对乡村治理产生多重性的影响，构成嵌入当下中国乡村治理一个特别重要的变量。

永联村的治理结构调整和治理机制创新，是基层干部和群众自主实现的一项基层治理制度创新，是一种针对农村工业化、城镇化需求而做的回应性创新，也是一种具有多中心治理性质和独特创造力的复合共治基层治理。它提供了一个城镇化进程中乡村治理创新样本，具有显见的典型性和创新性，值得做深入的研究。

当前，伴随着创新型国家建设的推进，乡村治理创新实践呈现出繁荣的局面。然而，在创新繁荣的背后存在着一系列值得关注的隐忧。其中，四种现象需要特别加以注意。
       一是“烟花”现象。在现有乡村治理创新活动中，有些创新项目开始时轰轰烈烈、光彩夺目，但不久之后便销声匿迹不见踪影，缺乏可持续性。犹如空中的一团烟花，瞬间即逝。

二是“孤岛”现象。在现有乡村治理创新实践中，有些创新项目在创新地似乎取得了重大成功，获得了官方肯定和民众认同，但不能扩散到其他地方，缺乏可复制性。犹如海洋中的一座孤岛，成为美丽的盆景。

三是“棚架”现象。在当前乡村治理实践中，众多创新项目同时展开，各自设立组织机构、建设办公场所、出台制度规章、提出特别要求、建立专门台账、实施专项考核等。但是，相当一部分创新项目的内容和形式相互交叉重叠，貌似繁荣，实则彼此重复、错杂，缺乏有序性、系统性，犹如瓜地里的棚架，相互叠加、掣肘。

四是“被创新”现象。在过去一个时间的乡村治理创新实践中，有些创新既没有得到村民群众的授权，也不需要专门机构的审批。而且未必适应农村社会实际，符合村民群众意愿。对于拥有乡村自治法定权利的村民群众而言，事实只是一种“被创新”。

江苏省张家港市永联村党委副书记吴惠芳：

“共融分治”促乡村善治

随着改革开放的发展，永联村从一个传统的小村庄逐渐变成了现代化的村庄，既有占地近6000亩的永钢集团，还有占地8000亩的现代农业园区，以及居住了近2万人的永联小镇。在这个背景下，乡村治理制度确实到了不创新不行的地步。如今永联村的治理，实际上是由五个组织共同完成的。

一个是在永联镇的社会管理服务中心，它是政府公共管理对永联村的延伸，包括派出所、交警、城管等执法机构和人员。第二是永和社区，拥有2万人的永和社区居委会已经实现了居民自治。第三是永联村经济合作社，它的性质是集体经济组织，因此我们在修订完善合作社章程的时候，坚持利益共享。第四是永钢集团，永钢集团建立了完全意义上的现代企业制度。第五是社会组织，包括永联为民基金、爱心志愿者联合会、惠民服务中心等。为什么要成立这些组织呢？因为这些年永联的经济发展了，但还有个别困难群体。比如说双职工家庭，父母瘫痪或残疾，中午没有人做饭吃，他就可以缴4块钱到8块钱，由后勤服务公司按零利润加工制作餐点，然后由志愿者送到老人的床前，这4块钱到8块钱之间的缺口就由为民基金来提供。

简言之，这五个组织各司其职、相互补充，实现共融分治，共同为永联村的乡村治理贡献力量。

安徽省凤阳县小岗村党委第一书记张行宇：

改革创新从未止步

提起小岗村，大家都知道，他被誉为“中国农村改革第一村”，也是国家4A级旅游景区。2006年我们成立了小岗村党委，现在有9个党支部，108名党员。36年来，这里先后诞生了两种伟大的精神：一个是大包干精神，即敢闯敢干敢试敢冒险的创新精神；另一个就是沈浩精神，即一心为民的情怀和艰苦奋斗的实干作风。在这两种精神的激励下，小岗村在乡村治理方面也探索出一些成功经验。

我认为小岗村的乡村治理主要包括五个方面：规划布局、发展建设、社会管理、民生保障和文化教育。一是高起点规划，提升小岗村的乡村质量。在规划中，坚持生态和低碳原则，发展现代农业旅游业；坚持农民为主体的原则，尊重农民意愿等。二是高标准建设，助推乡村治理体制不断完善。包括围绕环境美化，实施道路及广场绿化工程等。三是创新社会管理，以村民组长、老党员、老干部为支点，构建、管理和服务的网格化体系，成为联系村“两委”和老百姓的纽带。四是加强民生保障，成立小岗村创业发展有限公司，壮大集体经济，提高村民收入。五是加强文化教育，提升乡村治理水平。建立了一个文化艺术团，推出具有小岗文化元素的舞台演出，不仅丰富了村民的文化生活，也为小岗村发展旅游提供了宝贵资源。

江苏省常熟市蒋巷村党委书记常德盛：

建立“党委、村委、村民”共治机制

蒋巷村经过多年的实践形成了独特的“党委引领，村委当家，村民做主”的乡村治理创新举措。

人性化管理是蒋巷村治理的基本理念。蒋巷村制定了以奖代罚的18条村规民约实施意见，并建立了一支有村民选举产生的新农村管理督察队，负责考核检查。

民主化决策是蒋巷村治理的基本方针。蒋巷村每年两次结合对村干部考核、评议、满意度测评的发放征求意见表，同时对村民的发展建设性意见和合理诉求，提请村党委讨论，根据轻重缓急，分别召开会议，研究具体实施方案，最后进行表决决定。

网络化服务是蒋巷村治理的重要手段。建立了村务、财务公开信息服务网络，将计生、医疗保险、集体福利、文化娱乐等输入信息系统，为村民群众提供时间全天候、内容全方位、对象全覆盖的三全服务。

制度化监督是蒋巷村治理的根本保证。蒋巷村乡村治理工作，在村党委的领导下，在村纪律监督委员会和新农村建设管理督察队的共同努力下，村规民约和有关规章制度得到了较好的贯彻实施，保证了社会主义新农村建设和城乡一体化的不断推进。

福建省南安市兰田村党委书记潘春来：

信息化在乡村治理中大有作为

兰田村的发展思路是，加强党的基层组织建设后，大力发展农村经济，是让农村经济进城，而不是让农民工进城，我们重点通过发展乡村服务业，解决剩余劳动力就业问题。

尽管发展经济不是蓝田村的强项，但是兰田村可以利用生态环境、土地资源和村民资源实现弯道超车。而弯道超车的动力主要来自信息化。从2006年我们提出用信息化推动全面发展，逐步演化出整体的信息化网络平台，现在全国有七八个省都在使用我们这样的一个平台，有五六万个村通过这个网络联系在一起。网络平台的功能还包括电子商务、村务公开的管理和服务、电子农务等功能，不仅可以把农超对接起来，还可以对农村公共服务等方面提供更好的服务。

农村村民委员会转成居民委员会，不是要强求的去推动，更多的是自然而然的转型，让农民在农村里就能完成市民化。要实现农村居民就地市民化，需要加大对农民素质的培训，并采用信息化的手段作出具体改变。

浙江省瑞安市陈岙村党支部书记陈众芳：

时刻站在群众角度想问题

陈岙村不是很大，但经济环境还可以，自然环境也不错，有山有水，结合实际情况，走出了发展新路。目前，全村固定资产突破了8000多万元，这些年的发展，村支部发挥了很大的作用。

我认为村支部要凝聚力量推进乡村治理，首先思想要统一，班子要团结。举个例子，我们村300多户人家有90%都是搞企业的，既然要发展，就要占用土地，这很可能会损害农民的利益，怎么去开展这项工作？我们的办法是在原有的土地上进行整理，整理出来以后，建设标准厂房出租给企业，把散落分布在村里的企业进行集中。这样既不侵占村民的利益，又能美化村庄环境。还有一件在当时是看比较艰难的工作，我们陈岙村有五个姓，这五个姓一共有五个祠堂，在村支部的努力推动下，我们最终把五个祠堂都拆掉，建了一个大的祠堂，既节约又环保。

乡村治理中的问题主要有社会稳定、村庄发展、村民收益等。我认为解决这些问题的关键在于要维护老百姓的利益。我们村从原来资产为零发展到现在，好多人来参观时会问：你们村有没有钉子户？我说我们村根本没有什么钉子户，钉子户是村干部造成的，村干部分配不公，损害他的利益，他对此有意见才会成为钉子户。必须站在群众的角度去想问题，他们所需要的就是我们要去努力的。

河南省临颍县南街村党委办主任段林川：

基层工作要围着群众转

我觉得要推进乡村治理，必须加强干部建设，首先就是加强农村基层党组织建设，发挥共产党员的先锋模范作用。比如在我们南街村，上世纪90年代我们讲集中居住，有些老同志就不愿意。后来我们去做动员，告诉大家不要一分钱，家里的中央空调、电视、床都是配好的，群众听完后就很支持。说白了，干部就是执政为民，为人民服务，干部就要敢于吃亏，你吃亏吃得多了，群众怎么会不听你的？近些年，我们南街村新建了许多公共福利性设施，让农民能上得起学，有房子住，看得起病。

中央提倡建设和谐社会，我们南街村党组织就是按照这个要求去完善乡村治理。我认为其核心应该是树立全心全意为人民服务的思想。这些年来，我们集中解决了一些与百姓利益息息相关的问题，包括住房、医疗、上学等。此外，随着社会的发展，农村的生活水平也在提高，这就要求我们的乡村治理也要与时俱进。现在南街村的农民跟城里的居民一样，实行刷卡消费。村民的子女结婚，村里给报销旅游费用，还给他们盖房子、买嫁妆，让他们切切实实体会到村集体的关心。所以说，要想提高党组织的战斗力和号召力，就要踏踏实实为村民办好事办实事。只有维护群众的利益，经济社会才能得到更好的发展。

山西省永济市寨子村农民协会总干事郑冰：

互助合作才能兴村共富

首先，要想把好事做好，还是要靠坚持。举个例子，2004年，村里堆积的垃圾特别多，我们就考虑让大家共同清理。但不少人说这是村委会干的事，为什么要大家做？我们解释说垃圾又不是村委会倒的，为什么家家户户不能参与。在广泛动员下，不到3天，全村204户有198户主动参与。另外，在2012年，有村民反映，自己外出干活，家里老人没人管。我们就在村里收拾出来一户空院子，大概有10~15位老人一起互助养老，每人每月交150元。这些好做法一直坚持到现在，虽然看起来都是鸡毛蒜皮的事，但在整个过程中，提升了乡风文明。

发展农村经济方面，2012年我们把283个专业合作社联合起来，覆盖3865户社员，大概有3万多亩土地。我们规定只要加入联合社，就有18条要求，首先一条是土壤转化，从少用农药化肥到不用农药化肥。到现在，已经有2300多户社员的6000多亩地，几乎不用农药化肥。另外，我们算了一笔账，光农资统购，每亩能节约100~200元，而农产品统一销售也可以多卖200~300元。这也证明了农户之间的互助合作是多方位的，协会也好，合作社也好，它不是一个单件，就好比一棵大树，它有许多毛细根，只有让毛细根共同吸收营养，这棵树才能枝繁叶茂。

江苏海门海盛生猪专业合作社理事长唐慧娟：

规范机制才能标本兼治

1997年，一份关于生猪改良的文件激发了我的创业热情，同年我创建了海门市第一个千头猪养殖场。经过几年的努力，养殖场走上了良性发展轨道。2005年1月，我与3位养殖户共同发起，成立了生猪专业合作社，社员从最初的29户发展到现在的238户。合作社严格执行农民专业合作社法，创建了高效规范的管理机制，形成了有效的利益保障机制。

一是注重党建工作。2011年3月建立了党支部，成员中共有16名党员，通过开展形式多样的活动，培养了一批讲党性、懂技术、会管理、有奉献精神的年轻技术人员。二是规范服务平台，确保食品安全。合作社出资了120余万元建立了一个功能齐全的为民服务站，服务内容有生猪行情资讯、科技养猪设备展示等。三是加强环境整治，实现健康养殖。一方面合作社申请到高效农业实施项目，另一方面由成员自筹资金，帮助不规范的社员进行整改。四是加强培训力度，提高生产能力。合作社建设了培训教室，并聘请了大学教授为技术顾问，为社员提供上门指导服务。五是完善运行机制，维护成员利益。经合作社统一的技术培训和统一的质量管理服务，社员每头猪净盈利增加百元左右。六是注重扶贫帮困，合作共同发展。帮助合作社成员中的残疾人、贫困农民解决资金技术问题。