兴国县创新村级治理机制的探索与思考

加强农村社区建设  创新村级治理模式

——兴国县创新村级治理机制的探索与思考

[内容提要] 统筹城乡发展、全面建设小康社会，重点难点都在农村。我县针对税改后传统村级治理结构面临村级组织的领导和组织作用发挥难，村级党组织开展党的活动组织难，村级组织对公共事务的管理与服务到位难的“三难”局面，坚持以合理设置为前提，以服务村民为目标，以理顺关系为纽带，以社会共建为保障，开创农村基层社会建设的新局面。通过实践证明，开展农村社区建设对于加强和改进农村社会管理、促进农村基层稳定和谐、深化村民自治、促进农村民主政治建设和转变农村生产生活方式、加快农业农村现代化进程具有积极的推动作用。

[关键词] 农村社区    治理模式   创新

党的十七届三中全会提出：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期，要求把建设社会主义新农村作为重大战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，并作出要坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定的重要部署。在此，我拟以一名长期奋斗在农村一线的指挥员、战斗员、操作员的视野，聚合二十多年来的农村工作经验，就以加强农村社区建设为切入点，进一步加强农村基层组织及农村政权建设这一课题提出自己的一些肤浅思考，希冀引起各方关注。

一、突破传统“村—组”管理模式，创新村级治理机制的客观必然性

改革开放30多年来，农村经济结构、社会结构、农民的生产经营方式、社会活动方式发生了巨大变化。就在我们按照中央的一系列部署，努力建设社会主义新农村的实践过程中，却遇到了新的困惑和难题——以“村—组”为模式的传统村级治理模式，与新形势新任务不符合、不适应的问题日益凸显，主要体现在“三难”。

1、村级组织的领导和组织作用发挥难。一方面，村级组织治理出现了盲点。在农村税费改革中，通过撤乡并村，既扩大了村的治理领域，又减少了村“两委”干部职数，农民负担得到有效减轻，工作效率得到提高。与此同时，因人均联系农户数增加和管理地域面积增加，在具体工作中，由于农村人多面广，农民居住分散且流动性大，导致由3-5人组成的村“两委”在组织和管理上有势单力薄之感，特别是乡镇随着新农村建设的纵深推进，产业发展、村庄规划、卫生保洁、水利建设、森林防火等工作的管理和推动出现了“断链”现象，使村级组织治理的“盲点”在不断增加，组织和服务群众的作用明显体现不足。另一方面，村级自治的触角被阻断。由于村民小组的职能在实际工作中被越来越明显地局限于签字、发通知单、传话筒等，农民对村民小组的认同感、归属感被淡化，导致民主议事、民主决策、建议意见等村民自治的触角延伸被阻断。同时，由于村“两委”完成上级布置的诸多任务后，大多已经筋疲力尽了，因而对于村委会自治范围内群众要求改善生产生活等各种诉求就难于顾及，导致村委会的自治职能弱化，群众意见很大。在对上负责和对下负责的选题中，村“两委”处于两难境地，村级组织的领导和组织作用难于在农村经济社会发展中得到充分发挥。

2、村级党组织开展党的活动组织难。一直以来，尽管村一级党的活动较为正常，但也主要停留在村级党组织大会的层面上，而党小组几乎没有活动，导致村级党组织对党员平时发挥作用的情况难掌握、评议难开展、结果难利用。究其原因，第一，在现有村民小组管理体制下组建的党小组规模太小。一些规模小的村民小组只有两三个党员，有的甚至没有一个党员。由于党员太少，导致党组织活动难于开展，不能形成“抱团”效应。第二，农村党员严重“老化”。不仅年龄老化，而且知识老化、观念老化，过组织生活的意识也严重弱化。如果教育管理和引导不力，不仅难于发挥他们的先锋模范作用，而且容易使党员参与其它组织的活动，从而使党的方针政策和各项主张难于通过党组织和党员贯彻落实到群众中去。调查中，我们发现不少村民小组设置的党小组的引领模范作用长期处于弱化状态，村级党的建设在不少地方出现“盲区”，导致党组织的触角延伸更是严重受阻，使党的活动难组织、党的工作难落实。

3、村级组织对公共事务的管理与服务到位难。随着农村城镇化、农村经济市场化、农业生产产业化的进程不断加快，人们的生产经营方式、社会活动方式和一些传统的观念都发生了深刻变化。最直观的变化有四个：一是居住地的变化——不一定在自己户口所在村或村小组居住，人们不再依附责任田、自留山来居住，而是选择地势平坦、交通便利、服务集中的地方建新房，有的还迁居到了圩镇，居住的“插花”现象非常普遍。二是社会活动地的变化——不一定在自己户口所在村或村小组从事生产经营活动。由于耕地少、收入薄、劳力过剩，现在农村的大多数劳力的绝大部分时间在外组、外村，甚至外乡、外县从事生产经营活动。三是民主诉求表达的变化——不再是被动的服从、无奈的等待、无望的沉默，而是积极通过媒体、法律的武器捍卫自己的权益，甚至采取群体性、非正常性等极端途径挟持组织落实诉求。四是服务需求的变化——不再是衣、食、住、行等简单、基本的物质生活需求，而是逐渐转向于对社会保障、文化娱乐等更高层次精神生活服务的需求。这种村民居住的“插花”现象和人员大规模流动的状况及民主诉求的自主参与和精神生活的追求，客观上造成村民思想难统一、集体意志难形成。村级组织组织群众、动员群众、服务群众的手段减弱，客观上导致村级组织对村级事务的组织、管理和服务难以到位。

造成上述“三难”局面的成因，既有主观的，如我们的工作力度不够，方法不适应，等等。但我认为，最根本的还是传统的村级治理模式导致治理“盲点”不断扩大，自治链条的延伸受阻。因此，大胆突破传统模式的羁绊，创新村级治理机制，已经成为统筹城乡发展，纵深推进新农村建设的必然选择和必由之路。

二、以农村社区为基本组织单元，推行“村——社区”新型村级治理模式实践证明是切实可行的

面对传统自治模式对推进新农村建设所遭遇的“三难”问题，我县于2007年开始，采取“试点、适度铺开、全面铺开”的形式，全力推进农村社区建设，取得了较好成效，不但延伸了村级自治的触角，也有效覆盖了村级治理的“盲点”。

1、优化整合自然村落，形成社区化的农村治理单元。针对传统自然村落公共设施建设各自为战、村民分散管理到位难等问题，打破传统村民小组行政区域限制，以现有集中居住地形成的自然村落和新村镇规划的小区为基础，以90—120户左右农户为适度规模划分社区，把每个行政村整合划分为3—5个社区。划分社区时重点考虑了自然村庄间的地理联系、人文联系、产业联系和利益联系，做到了因地制宜、群众自愿、区别对待。划分社区时保持了“三个不变”，即联产承包责任制不变，原村民小组产权、债权、债务不变，减轻农民负担的政策不变。组建社区后，社区居民实现“三个统一”，即事务统一管理、资源统一使用、政策统一享受，逐步建成管理有序、服务完善、联系紧密、文明祥和的社区生活共同体。

2、公推公选社区干部，建立常态化的“一组两会三站”工作机构。以村民自治为原则，积极依托群众自身力量创建“一组两会三站”工作机构。即，在每个农村社区设立一个党小组，成立一个理事会、一个监事会，在社区理事会下设政策宣传、卫生保洁、和谐平安三个功能型义务服务站。社区党小组在村党支部的领导下，支持党员积极参选成为“两会”成员，带头支持“两会”工作，理事会和监事会成员通过社区居民大会公推公选产生，功能服务站成员由理事会成员兼任。同时，建立健全激励保障机制，理事会长执行每月200—260元的定补工资制，社区理事会其他成员、社区监事会长及其成员执行误工补贴制。对每个农村社区给予每年2000元的工作经费，以保障社区工作的正常运转。通过强化党组织对社区治理结构的模范引导，建立起“乡镇党委—村党支部—社区党组织”的党组织领导体系和“乡镇政府—村委会—社区理事会”的行政及自治体系。

3、科学定位机构职能，实行民主化的议事决策机制。由社区居民代表大会组织社区居民制定《社区居民自治章程》，把社区工作机构职能定位于社区居民的自我建设、自我教育、自我服务和自我管理上。在工作分工上，社区党小组主要履行模范引领功能，负责抓好社区党的建设，保证党的路线、方针、政策在社区的贯彻落实。社区理事会主要履行服务职能，负责社区的政策宣传、公共事务管理服务、社会稳定等工作。社区监事会主要履行监督职能，负责对本社区议事、决策及执行的情况进行监督。建立社区党组织、社区“两会”联席会议制度，社区组织研究、部署重要工作适宜召开联席会的，原则上都应召开“联席会”，共同协商。同时，明确社区重要事项的组织实施必须通过“社区村民代表提案——社区党组织把关——社区理事会实施——社区监事会监督”的程序，真正实现村级组织的民主自治。

 4、统筹推进公共事业，实施集约化的公共管理服务。在社区理事会的运作下，统筹推进公共事务管理服务。统筹规划社区村落改造，做到布局合理、有序建设；统筹实施社区内道路、水利、给排水等基础设施，使有限的投入发挥出最大效益；集中完善文化、教育、体育等公共服务设施，大力推进社区小商品、农资、医疗卫生、社会救助、尊老帮幼等服务，强化社区的聚集功能和配强服务能力；组织开展“卫生社区”创建和“卫生清洁户”评比活动，有效治理公共场所和村民庭院脏、乱、差现象；深入开展“法律进社区”和“和谐平安社区”创建活动，切实做好矛盾纠纷排查、调处工作，化解历史积怨，构建和谐社区。

近三年时间的运行实践证明，农村社区这一新型治理模式对解决传统管理模式下难以解决的诸多矛盾和问题，产生了积极的效果。主要体现在以下几个方面：

一是新型农村社区治理模式注重提高农民的组织化程度，它既整合了农村公共资源，又整合了农村民心民力，解决了农村公共事务“不太好管”的问题。传统村民小组由于行政区划限制和功能定位模糊，造成公共资源割裂，集体意识淡化，进而导致公共基础设施建设滞后，公共服务的参与度不高。在实行社区治理新机制以前，除召开村“两委”换届选举大会外，几乎有90%以上的村民小组近30年来没有召开过很正式的村民会议，有80%以上原来依靠村民小组统筹劳动力加固的公路、水利等基础设施长久失修，这已成为广大群众反映的突出问题。推行“一组两会三站”农村社区工作体系后，整合了各类生产生活资源和人力资源，促进了基础设施的集约化建设、公共服务的集约化管理和工作力量的集约化实展，延伸了村级自治的触角，提高了管理效能。特别是由于社区群众的广泛参与，使村干部不再感到孤掌难鸣和精疲力尽，不仅能够积极应对乡镇繁重的诸如计划生育、社会稳定、新农村建设等工作，而且对于村委会自治范围内的诸如群众要求改善生产生活条件、维护自身权益、扩大规模化生产等各种诉求，也能充分依托社区内组织构架和服务载体有效满足。更重要的是，让不同自然村落的农民打破行政区划界限和思想文化藩篱，共建共享社区家园，增进了相互之间的生产联系、情感联系和文化联系，增强了农民群众的凝聚力，实现了集体意识和集体观念的返璞。从2007年至今，我县自主参与新农村建设的社区达512个。我县的农村社区建设的经验多次进中央党校、井冈山、延安和浦东等四所干部培训院校讲堂。

二是新型农村社区治理机制注重扩大基层组织的覆盖面，它既凸显了村党组织领导地位，又突出了农民的主体地位，解决了农村公共事务“管不起来”的问题。“一组两会三站”治理模式建立了一套民主议事、科学办事、公开监事的机构，明确了社区村民会议是最高议事决策机构、社区党小组作为村党组织的延伸组织，是社区内各类组织的模范引导者、社区理事会及下设的“三站”是执行机构、社区监事会是与社区理事会平行的监督机构。这种组织构架中，直接参与组织实施公共事务的“一组两会”干部至少有7人以上，其中党小组有1-3人，理事会有3人左右，监事会有3人左右，而三个功能服务站的志愿者更多达20人以上，进而使社区形成了一个各类组织既有牵头者又有积极参与者、既有分工又有合作、既相互配合又相互制约的高效运转系统和高度自治机构。它既让基层党组织的执政方略从中得以体现，又兼顾了群众在重大事务决策中的主体地位。同时，设立了党员责任区、党员中心户、党员服务队，既发挥党员为民服务的带头作用，又可帮助解决社区自治中无法解决的重大问题，使党的触角延伸到了社区的每一个层面、每一个领域，党的威信得到了提高。这种工作体制，实现了管理机制的下移、服务网络的扩层和党的覆盖面扩大，使得村民自治、村事村管、民事民管落到实处。比如，修一条村组水泥公路，按照“政府主导、群众主体”的原则，县乡仅提供路面硬化所需的水泥，路基、征地等其他费用均需村民自主解决。由于一条村组公路往往牵涉到多个村民小组中的农户，因而很难在资金、劳力等筹措上达成一致意见，村“两委”也往往因此而弃之不管。实行社区管理，将这项工作交给理事会，这一问题便迎刃而解了，2007年以来，我县共修通“村——社区”公路600多公里，基本实现了“社区通”，而其中有80%以上资金都是社区居民自主筹措的。

三是新型农村社区治理机制注重选贤任能，它既把群众认可的社区干部推选出来，又把具有组织才能的后备力量培养出来，解决了农村公共事务“找不到人管”的问题。兴国有近20万农村青壮年劳动力外出务工，形成了独具特色的劳务产业。这原本是致富农民，推进城乡一体化的新路径，但由于传统的村组模式长期重“垂”管轻“共”管，重“上”决轻“下”议，一些村支部书记更因为怕年轻人“夺权”而不愿意培养接班人，即使村民小组长也指定自己的亲戚朋友和族里近亲担任，导致众多年轻、有文化、有公益心的致富能人对参与村“两委”失去耐心，致使农村基层干部年龄老化、文化不高、整体素质偏低的现象日益严重。推行“一组两会三站”治理模式，由过去一般的上对下的行政管理，仅靠几个村干部、村小组长参与，改变为现在的社区各种事务自我管理，众多理事共同参与的共建共管新格局，不仅吸引回流了大量优秀分子干事创业，也延伸了人才培养锻炼的平台。由于被推选出来的社区干部一般都是社区内具有先进性、代表性力量，这些优秀分子进入“两会”，只要加强对他们的培养和锻炼，就能使他们成为村级干部队伍的可用资源和后备力量，切实解决农村公共事务“找不到人管”的问题。2007年以来，全县通过在社区建设中实施“双向培养”（把社区自治组织成员培养成党员、把社区自治组织党员成员培养成村干部），储备了1200多名35周岁以下、高中文化以上、年均收入超过5万元、有志参与公益事业的能人党员和村级后备干部，在第七届村（居）换届选举中，这些同志中的绝大部分进入了村“两委”班子。

四是新型农村社区治理机制注重发展农村民主政治，它既保障了民主议事，又保障了民主监督，解决了农村公务事务“没人愿管”的问题。“一组两会三站”治理模式让基层组织的各项工作经常化、制度化并置于群众参与和监督之下，切实维护农民的民主权利，真正让群众的意愿、群众的想法、群众的呼声成为社区工作的出发点和落脚点。这种情形下，社区干部干事创业的追求和群众的利益需要相一致，极大改善了以前群众对基层组织“不信任、不合拍”的现状。同时，社区群众的共同利益多，群众主动参与性强，即使存在一些矛盾或问题，也预先解决好或统筹好了，扫除了农民抱怨、抵制、反弹、各自为阵等影响农村各项工作推进的障碍，较好地解决了农村公共事务“没人愿管”的问题。按高兴镇长迳村宜桂社区理事长邱会麟的话说，“过去，村里的公共事务，很多老党员、老干部、致富能人只能看在眼里急在心里，因为他们站出来名不正言不顺，也怕邻里说他们好出风头、多管闲事，现在，群众把他们推选进了社区组织，腰直了，理顺了，气壮了，社区凡事都有人愿管敢管了。”

三、推行“村——社区”新型村级治理模式必须正视的几个新情况、新问题

农村社区建设是一项全新的社会建设工作。不仅一开始就有一些新情况、新问题需要思考和妥善解决，而且随着实践的发展，还会出现更多的新情况和新问题。是否能理性思考、正确把握和妥善处理好相关问题，直接关系到农村社区建设能否健康发展。

1、推进社区建设应理顺的基本关系。《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）指出：“要逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。”党的十七届三中全会更进一步强调，要加强农村社区建设，加快形成城乡社会发展一体化新格局。从“社区”的定性来看，社区本质上就是一个特定的服务区域。因此，社区管理机构就是一种服务民间组织，它不具备行政职能，没有行政权力。而与农村社区相对应的组织层面看，乡镇政府是国家最基层一级的行政组织，它履行在本辖区范围内的行政管理职能；村民委员会是依法设立的协助乡镇的人民政府开展工作的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；村民小组是通过“行政”手段划分的人口区域，是村民委员会的“行政”构成单位。由此，我们认为，在凸显党组织模范引领作用的基础上，这四种组织机构的相互关系应当是：乡镇政府通过法律法规政策指导、引导、规范和保障农村社区“两会三站”等管理机构展开各项服务工作；村民委员会支持、参与、监督社区管理机构的设立及其工作的开展；社区通过自身卓有成效的服务发挥联系政府与农民的作用，使村民自治在更广的范围和更深的层次得以实现。村民小组与社区管理组织之间没有必然联系。社区管理服务不影响原村民小组既有的产权、债权、债务。

2、推进农村社区建设应把握的关键。一是要科学制定农村社区建设规划。农村社区建设是创新农村社会服务和社会管理的系统工程，对农村各项事业将带来重大影响。因此，农村社区建设不能盲目搞，一定要规划先行。要在深入调查研究、多方听取意见、科学论证的基础上，制定好建设规划，包括农村社区的设置、社区的分布、社区的功能等，都要经有关部门反复论证和广泛征求村民意见后，由社区建设领导机构讨论确定，使农村社区建设科学合理，有利于农村的长远发展。二是要有效整合政府各部门资源。农村社区作为农村公共服务和社会管理的平台，不能一家独办，必须调动各方面的积极性，整合各部门、各方面的资源，形成齐抓共管的工作格局。要结合村级组织场所建设、广播电视村村通工程、乡镇综合文化站和和村文化室工程、农村党员干部现代远程教育、农家书屋等项目，建立健全农村社区文化设施；要结合农村义务教育、村级卫生室、农村警务等项目，建立健全农村基本公共服务设施；要结合农村安全饮水工程建设、乡村公路建设、农村清洁工程等项目，解决社区饮水、行路、能源、垃圾处理等设施。各级农村社区建设领导机构要在同级党委政府领导下，吸收发展改革、财政、农业、劳动和社会保障、文化、教育、卫生、人口计生等部门的负责同志参加。三是要把农村社区切实办成农民之家。农村社区的主体是农村群众，农村社区建设的主旨是服务农村群众，农村群众的参与度和满意度是农村社区建设的出发点和落脚点。为此，农村社区的建设规划要听取农民意见，社区的功能和布局要满足群众开展各种活动的需要，方便群众生活。农民向社区聚集要以农民自愿为前提，社区领导成员中要有农村群众代表，农村群众参与社区建设还要有组织载体，各种协会、文娱体育队、互助性或公益性社会组织就是有效的载体。农村社区要建立政府投入和群众自筹相结合、专职工作者和农村群众共同管理的机制。

3、创新村级治理模式应解决的基本问题。一是农村社区的法律地位问题。“名不正则言不顺”。明确社区的法律地位是推进社区建设的基础。如何对社区的法律地位进行定位，亟待众多专家学者以及立法工作者的研究成果。二是群众对社区建设的正确认识问题。深化农民群众对社区的认识是推进农村社区建设的思想前提。但目前仍有相当部分农民群众对什么是社区、为什么要实行社区化管理、社区的组织机构起什么作用等并不是很明晰。这急需理论宣传工作者作出更大的努力。三是社区的长效保障机制问题。经济与物质保障是推进农村社区建设的保证。但目前农村社区还存在干部工作无待遇、活动无经费、办公无场所等问题。各级政府必须在财政支持、人才培养等方面给农村社区建设以“助一臂之力”。

以社区化管理为特征的村级治理新模式，是加强农村基层组织及政权建设过程中出现的新生事物。它符合我国农村经济社会发展的客观规律和十七届四中全会的本质要求。我县的农村社区建设虽然取得了一定的成绩，但与上级要求和居民的期望还有不小差距，全县发展还不平衡，我们还有很多工作要做。今后，我们要继续按照城乡一体化的方向提高农村社区建设水平，在加大投入、优化管理、深化服务上下功夫，着力构建和谐社区，为把社区真正建成“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”而不懈努力。

（作者：吴建春，职务：兴国县委书记，工作单位：中共兴国县委，联系电话：0797—5320333，联系地址：兴国县委，电子邮箱:xgxwbzhk@163.com,邮编：342400）