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立足新起点 绘就新画卷——龙南县扎实推进统筹城乡发展先行示范区的实践与思考

　 　 发布时间：2012年04月17日 17:05:57

当前，我国总体上已进入“以工补农、以城带乡”的新阶段，各地正在积极探索“统筹城乡发展、破解城乡二元体制”的制度安排和政策对接。2009年以来，龙南县被市委、市政府确定为全市统筹城乡一体化发展先行试点县后,紧紧围绕农村城镇化、农业产业化、农民现代化、服务均等化的工作目标，以缩小城乡居民环境、收入、素质和服务“四大差距”为出发点和落脚点，经过近几年的扎实推进，取得了一些突破和成效，形成了具有鲜明特色的发展道路，为探索经济欠发达地区推进统筹城乡一体化发展新途径积累了一些经验。
一、“三个阶段”的探索与实践
2009年至今，龙南县统筹城乡发展之路走过了三个多年头，几年来，全县上下解放思想，勇于创新，积极探索，推进统筹城乡发展工作已初显成效，赣州市委领导评价龙南的做法无疑为经济欠发达地区推进统筹城乡一体化发展开辟了新途径。龙南县统筹城乡发展试点工作的经验做法也多次在《当代江西》等党报党刊上刊发。
总体来说，龙南的统筹城乡发展之路经历了三个阶段：
一是试点初步探索阶段。2009年初，龙南县被列为全市统筹城乡发展先行试点县后，县委、县政府高度重视，成立了统筹城乡发展工作领导小组，书记亲任领导小组组长，设立统筹城乡发展办公室。按照试点先行原则，围绕产业发展、基础设施、城乡规划、社会保障、土地流转、户籍改革、城乡党建、文化建设8个方面的改革内容，以渡江镇荷恩堂社区为重点进行综合性试点探索。经过一年的综合试点，农村房产确权及抵押贷款、新型农村养老保险、“一元化”户籍管理制度、集体建设用地流转等改革措施和土地承包权流转、新型社区管理、农村产业发展等机制在荷恩堂社区都进行了有益探索，将其建设成为了以荷恩堂社区为重点辐射带动周边村的融居家商贸、休闲旅游为一体的新型农村社区。荷恩堂试点探索为下一步全县开展统筹城乡发展工作积累了丰富的实践经验。
二是形成“1+8+3”工作构架阶段。2010年，龙南县在认真总结前阶段渡江荷恩堂统筹城乡发展经验得失的基础上，立足全县扩大试点实际，结合力求重点突破的8个方面，设立了产业发展、基础设施、城乡规划、社会保障、土地流转、户籍改革、城乡党建、文化建设等8个试点专项工作组，下到准备开展试点的里仁、东江、渡江等乡镇进行了大量的实地调查研究。为站在更高的层面上推进试点工作，还组织工作组到重庆、浙江、安徽、湖南等地学习考察统筹城乡发展的先进经验。通过深入调查研究，掌握了大量的第一手资料，在此基础上充分学习借鉴、吸收消化其他试点地区的先进工作经验和做法，进一步调整了全县统筹城乡发展思路：即紧紧围绕“六个三”（即：突出城乡规划、基础设施、土地流转三个重点，突破户籍制度、农村融资、社会保障三个瓶颈，创新城乡党建、城乡文化、社区管理三个机制，引导农民向中心村和中心城镇、土地向规模经营、产业向优势区域三个集中，缩小城乡发展环境、城乡居民收入、城乡居民素质三个差别，抓好渡江镇、东江乡、里仁镇三个先行试点）的工作要求，以渡江镇为主进行综合性试点探索，以东江乡、里仁镇等乡镇为重点在1-2个方面率先形成工作模式，初步形成了统筹城乡一体化发展“1＋8＋3”的工作构架（即1个试点工作总体方案、8个试点专项工作实施方案、3个试点乡镇实施方案），进一步扩大了试点范围，纵深推进了统筹城乡发展体制机制的探索实践。
三是重点建设“城郊结合部综合发展型”统筹城乡发展示范区阶段。2011年换届后至今，新一届县委、县政府在全县经过两年多统筹城乡发展探索工作取得了一定突破和成效的基础上，为进一步总结推广试点经验，构建具有龙南特色的统筹城乡发展模式，同时根据市里建设统筹城乡发展示范区的要求，立足龙南县次中心城市和赣州南部核心经济区的发展定位，确定了以县城为中心，以迎宾大道为主轴，北至里仁镇，南至东江乡中和村，东至黄沙，西至龙南镇--渡江镇荷恩堂社区共约30平方公里的“城乡结合部综合发展型”统筹城乡发展示范区的区域范围。提出了以推进城乡经济互动化、城乡文化大众化、公共服务均等化、农村资产资本化为核心，着力构建“六大体系”（ 产业发展体系、城镇建设体系、重点项目体系、社会事业体系、人力资源和社会保障体系、生态建设体系），打造“四大综合体”（城镇综合体、经济综合体、生态综合体、文化综合体），推行和完善“六项制度”（ 建设用地制度、土地流转制度、户籍管理制度、财政支持制度、金融服务制度、社会保障制度），重点通过建设“一镇四村”（里仁示范镇、鸳鸯厅社区、荷恩堂社区、东湖新村、中和村）来全面探索统筹城乡发展体制机制的总体思路。明确了用5年左右的时间，将统筹城乡发展示范区建设成为城乡体制机制基本接轨，生产要素自由流动，二元结构初步改变，城乡差距明显缩小，发展水平全面提高，体制机制较活、统筹水平较高、带动作用较强的统筹城乡发展先行区和一个既有城市现代气息、又有乡村秀美风光，集物质文明、精神文明、生态文明于一身的统筹城乡发展综合体的建设目标。2011年重点把里仁镇列为示范区内的示范镇来打造，当前正围绕“一轴线、两模式、四板块”集中建设，即以赣粤高速里仁出口—南迳口—龙关线里仁段的文明路创建为切入点，大力推进新圩镇村镇联动和正桂村鸳鸯厅村落连片两种建设模式，已初步形成了休闲旅游、新型社区、现代农业、工业小区等四大板块发展构架。
二、面临的机遇及挑战
（一）机遇与趋势
“十二五”时期是全面建成惠及人民小康社会的攻坚时期，统筹城乡发展工作将呈现一些明显趋势：现代农业建设全面提速，三次产业呈现明显的联动发展趋势；农村人口和村落加快集聚，城乡资源要素配置日趋均衡，城乡人口和村镇空间布局不断优化；农村公共服务需求加速提升，城乡公共服务均等化的趋势加速形成；城乡二元体制加快突破，农村发展的制约因素和难题将进一步增强。全县将进入统筹城乡发展的关键时期。
（二）面临的挑战
一是规划编制问题。城乡规划编制依然就城市论城市、就乡村论乡村，对公共服务体系、就业保障体系等依然采用分隔的、二元结构标准，缺乏城市与乡村的统筹和互动衔接，没有形成科学的城镇体系构架，制约了城乡一体化发展。
二是产业发展问题。城市与乡村之间的产业缺乏联动发展，未形成以工促农、城乡互动、规模经营、错位发展的产业联动体系。新型农业主体规模普遍较小、带动能力不强，农业的专业化、规模化和集约化水平不高。农业科技自主创新能力不强，农技推广体系建设滞后。农业产业链短，农产品精深加工和流通环节薄弱。农业生产要素外流严重，可用于农业生产发展的土地、水资源等要素严重不足，农业的弱质性问题依然没有根本改变。乡村二、三产业处于起步阶段，还没有规范的承接平台和服务标准。
三是公共服务问题。在户籍管理方面，依附在户籍上的各种利益尚未实现有效分离，农民进城还受一些限制，迁转手续繁杂。在计生管理、就业、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”；各种“门槛”抑制了农民进城的积极性。农村土地等要素资源未能有效盘活，农村金融改革依然滞后。
四是社会管理问题。工业化、城镇化的快速推进，引发的农村土地承包、土地征收、劳资纠纷等矛盾日益突出，农村社会和谐稳定存在不少隐患；农民阶层逐步分化、多元化，农村基层治理机制亟需完善；基层民主政治建设滞后于农民的民主诉求的现象突出，农村社会管理水平亟需提升。
三、主要做法及措施
按照加快发展、转型发展和在新型工业化、新型城镇化和发展生态化中协调推进农业农村现代化的要求，该县以统筹城乡发展为主线，大力实施“四化”战略，进一步缩小城乡“四大”差距，通过全面抓实现代农业发展、村镇整治建设、农村清洁工程、农村基础设施建设、新型农民培育和农村社会管理等六大工作，不断创新以城带乡、城乡互动发展机制，进一步深化社会主义新农村建设，全面推进农业农村现代化进程。
（一）进一步加快农村城镇化，缩小城乡居民环境差距
一是重点推进村镇联动和村落连片整治建设工作。该县在全面铺开省扶点和自建点的建设中，在有效总结了以往的“四新”模式经验上，因地制宜、因势利导，结合实际确立了引农入镇型、镇村衔接型、移民建村型、整村推进型等模式，做大、做强、做美村镇，推动农村大部分人口向圩镇、中心村和大村庄集聚。具体注重了“四个结合”，如结合村落连片建设打造了正桂鸳鸯厅农村新型社区，结合地质灾害避让搬迁打造了临塘乡湖洋排和武当镇石浮塘农民住宅小区，结合圩镇增容扩量打造了夹湖乡和里仁镇两大村镇联动工作单元，结合城乡统筹打造了里仁镇统筹城乡发展示范区。2011年至今，全县建设点改水1740多户，改厕1820多户，改路100余公里，新建沼气池326个，新增太阳能385户。二是稳步推开农村清洁工程全覆盖工作。该县围绕从根本上改善农村面貌问题，按照农村垃圾“减量化、资源化、无害化”要求，以“一点、二镇、三圈、四线”为重点区域，以“1+3+5”为主推模式，以机构配强、设施配套、设备配足、队伍配齐为工作保障，突出抓好里仁、渡江等两个示范镇农村清洁工程全覆盖试点工作，并在试点基础上，在全县全面铺开农村清洁工程全覆盖工作，使农村处处呈现“环境透绿、村容透亮、管理透明”的新景象。2011年至今，新建排水沟26.5公里，清理卫生死角122处，清运生活垃圾87吨，安装路灯300余盏，清理下水道10万余米，栽种各类绿化苗木6000多株。三是全面加强农村基础设施项目建设工作。该县充分发挥在全市率先成立的县农村项目推进办的组织协调作用，督促各成员单位重点围绕农田水利、道路交通、现代农业项目、农村生态环境、农村社会事业等内容向上争取项目资金，充分整合各种资源，凝聚强大工作合力，仅2011年就统筹推进了36个农村基础设施重点项目建设，到位资金达1.49亿元，形成了农村基础设施大建设、大发展的新局面，有力改善了农业农村生产生活条件。
（二）进一步加快农业产业化，缩小城乡居民收入差距
一是大力实施农业产业“132”工程。该县在稳定好粮食这一基础产业的前提下，用园区化发展的理念提升脐橙、生猪、蔬菜三大优势产业的管理水平，切实改良品种和增加科技含量，用生态化发展的眼光来加强以桂花为主的花卉苗木和以鲟鱼为主的特种养殖的两大新兴产业，进一步拓展规模。目前，脐橙总面积达8.9万亩，无公害蔬菜面积达3.55万亩，生猪饲养量达31.6万头，花卉苗木基地面积达1600亩，鲟鱼养殖场共有40家。农民年均纯收入达5185元，同比增长12.08%。二是大力扶持农业龙头企业和农民专业合作社发展。2011年以来，该县进一步加大了科技农业、设施农业、加工农业的农业产业化龙头企业引进培育力度，市级龙头企业已达5家，目前还有2家正在申报。同时继续加大对农民专业合作组织的扶持力度，积极探索土地股份合作、供销合作、创建以“农超对接”为载体的城乡互助型现代农业等模式，拓宽农民增收渠道。目前，全县在工商部门注册登记的农民专业合作社已达90家，基本覆盖了农业主导产业，辐射带动1.9万农民。三是大力发展“一村一品”特色产业。该县坚持以农业科技为支撑、以农业龙头企业为牵引、以农民专业合作社为纽带、以农村能人为带动，把农村小生产组织到规模化生产、专业化合作、市场化经营的产业体系中去。引导各建设点结合优势产业，规范建设1个以上相对集中连片百亩以上的产业基地，形成了“一村一品”产业发展格局，建设点农民年均纯收入从“一村一品”产业中受益达71%，比全县农民人均纯收入高15.3%。
（三）进一步加快农民现代化，缩小城乡居民素质差距
一是完善农民培训平台。一方面加强培训学校建设。依托县农民学院和新妇女学校两大教育培训平台，进一步整合“农民知识化工程”、“阳光工程”、“金蓝领工程”、“雨露计划”等各类培训资源，按照规模规范、对口对路、分类分层培训的总体思路大规模培育新型农民。全面提升广大农民群众的法治观念、道德素养和科技务农能力、转移就业能力、创业致富能力等。2011年培训农民达9700人次，成功引导1万多人在县内引外联企业就业务工。另一方面加强实训基地建设。按照“培训跟着产业走，教室建在基地上”的要求，围绕脐橙、生猪、蔬菜、花卉苗木、特种养殖等产业发展和职业技术、致富知识、管理经验和经营理念，因地制宜规范建设一批县级实训基地。如渡江镇荷恩堂青少年感恩教育基地、里仁镇鸳鸯厅客家文化弘扬基地、程龙镇良下燕脐橙交易市场营销培训基地等。二是构建农民服务体系。该县把服务农民的触角由乡镇延伸到了村级和社区，着力构建乡镇农民服务中心、村级农民服务站、社区（建设点）农民服务点三级联动农民服务体系，从而方便快捷地为农民群众提供养老保险、农村合作医疗、家电下乡补贴、计生等证件办理，提供创业、务工、经商、计生等政策咨询，对来信来访进行接待、登记、调查，并作出调解等服务。做到代办热心、咨询耐心、接访联心、调解放心，切实解决农民群众生活、生产中遇到的各种问题，形成服务长效机制。三是扶持农民小型组织。充分发挥农村各行各业能人威信高、带动能力强的优势，立足生产、生活、文化、娱乐、民间事务等领域，探索能人培训带动农民的有效形式，鼓励农村能人牵头组建各类农民小型自治组织，在每个行政村或中心村组建1个以上农民小型组织，通过农民小型学习、互助、自治组织的作用发挥，积极探索由农民小型组织承担农民教育培训任务的机制。
（四）进一步加快服务均等化，缩小城乡居民待遇差距
一方面突出抓好统筹城乡发展示范镇建设工作。按照市党代会报告中提出的建设高品质龙南都市区的要求，该县将重点推进“城郊结合部综合发展型”统筹城乡发展示范区建设，通过做大做强中心城区辐射带动周边乡镇经济发展，真正实现“以城带乡、以工促农”的目的。通过全力抓好以县城为中心，以105国道为主轴，北至里仁镇，南至东江乡中和村，东至黄沙，西至龙南镇--渡江镇荷恩堂社区共约30平方公里区域范围的统筹城乡发展示范区建设工作，为纵深推进统筹城乡一体化发展工作积累经验。重点按照“一轴线、两模式、四板块”目标打造示范区内的里仁示范镇建设,全面加快以赣粤高速里仁出口—南迳口—龙关线里仁段的文明路创建工作，大力推进里仁新圩镇村镇联动和正桂村鸳鸯厅村落连片两种建设村镇建设模式，努力形成休闲旅游、新型社区、现代农业、工业小区等四大板块，不但要把里仁镇建设成为全县统筹城乡发展的示范镇，更要把里仁镇建设成为我县对内对外展示各项农业农村工作成效的窗口。另一方面加强和创新农村社会管理。充分利用“两组两会”（党小组、说事评理组，理事会、妇组会）来调动所有力量积极参与新农村建设，营造一种“有钱出钱、有力出力”全民参与的建设氛围。同时，结合自身优势，在“两组两会”（党小组、说事评理小组，理事会、妇组会）的基础上，按照以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，统筹兼顾、协商协调，科学管理、提高效能的要求，进一步创新和加强农村社会管理工作，并在工作中不断改进完善，使其更有操作性和推广性。从而把发展农村经济、改善人居环境、调解邻里纠纷、丰富文化生活变为农民群众的自觉行动，真正做到农村事务村民自我管理、自我监督、自我服务、自我发展，从而建立健全农村社会管理长效机制。
四、几点启示
统筹城乡发展工作是一项全局性的系统工程，各地都在探索实践，没有成熟的经验可以借鉴，没有固定的模式可以参考。因此，我们要结合自身实际，学习而不照搬，创新而不守旧，扎实推进统筹城乡发展示范区工作。
一要加强组织领导。推进统筹城乡发展示范区建设是全市当前最关注的农村重点工作，该县以抓“三年大变样”的力度、速度和工作强度，扎实推进统筹城乡发展各项工作。通过组建专门工作领导小组，加大推进力度。领导小组下设办公室，具体负责统筹城乡发展示范区工作的谋划、协调、督导、考评和统筹城乡发展示范区日常工作。要求各有关部门充分发挥积极性、主动性和创造性,组织力量、突出重点、相互配合、分工合作，全力推进统筹城乡发展示范区。
二要强化产业支撑。强大的产业支撑是实现统筹城乡发展的根基，没有产业的做大做强、农村集体财富的积累和农民收入的快速增长，城乡一体化发展就是一句空话。要把发展县域经济作为提升产业基础的关键，进一步深化扩权强县改革，理顺体制机制，增强县域经济实力。要深化农村财富积累机制，扩大集体资产积累，变资产为资金，增强村级集体收入。要大力发展农村特色产业，扩大农民就业，增加农民收入，调动农民参与农村综合改革的积极性。
三要科学编制规划。要根据实际，进一步深挖农村土地潜力，在农村“一户一宅”的基础上，深入开展“空心村”治理，实行农村宅基地有偿使用，盘活农村集体土地资源。鼓励农村拆除危旧房、闲置房，利用存量建设用地建新房。要加快编制村庄建设布局规划，围绕“村庄在哪里建、怎么建、建成什么样”。积极引导零散住户和居住在深山区、地质灾害区的农民向集镇和中心村集聚，逐步撤并小村。尽快确定中心镇、中心村建设的数量和布局定位，因地制宜，分类建设。
四要激活土地资源。土地是农村宝贵的资源，也是推动统筹城乡发展的基础。要积极探索以土地股权化等方式分离土地所有权、经营权和使用权，采取土地入股、租赁、抵押、技术承包和土地融资等多种形式拓展土地流转途径。探索农村集体建设用地流转的运行机制和管理模式，开展“宅基地换住房”、“宅基地换建设地”等改革试点，逐步建立农村集体建设用地流转的有形市场，盘活农村集体建设用地；建立农村宅基地储备制度，探索农村存量宅基地收回制度，提高农村宅基地的利用效率；
五要深化配套改革。统筹城乡发展必须破除城乡二元体制，构建城乡一体化的体制机制。要进一步深化农村户籍、土地使用、集体产权、社会保障、社会管理、金融体制、财政体制、公共服务等方面的改革，不断激发农村内部发展活力，促进农民品等参与工业化城市化进程、公平分享工业化和城镇化的改革成果。