提高制度建设科学化水平

　　胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中提出在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，要求不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。这是中国共产党自十一届三中全会以来制度建设思想的又一发展，对推动党的建设、保持党的先进性具有重要意义。

　　党的制度建设与党的先进性

　　先进是一种比较优势，用在党的建设上，其优势当指党的思想理论、政策、组织行为等符合人心和符合社会发展规律，能够代表中国人民和中华民族的根本利益，把中国建设成为现代化强国。但是，党的先进性不是与生俱来、一劳永逸的，而是依靠多方面建设才能获得。制度建设是实现、保障党的先进性的重要途径之一。

　　第一，制度化程度是党成熟度的衡量标志之一。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。（塞缪尔·P·亨廷顿著：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1996年版，第12页）凡政党皆有一定的组织结构和相应制度，但成熟的党其制度化程度较高，并由此带来政党的稳定性以及行为的可预期性。这种稳定性与党的调试能力并不矛盾，恰恰是经过制度化建设，形成特定机制，提升了党应对各种突发事件的适应能力。

　　第二，制度建设具有导向性作用。比如，决策程序、制度，使人们可以预期政策过程；而激励或惩戒制度可以引导党内某种风气。再如，党的干部制度和用人机制，用什么标准、方式选拔干部，如何考评干部业绩，都可以引导广大干部的行为向特定方向发展，甚至对各级领导干部的价值理念都起到导向作用。这种导向作用可以是良好的导向，也可以是不良导向，关键在于制度本身是否科学合理。

　　第三，制度建设具有保障作用。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话提出“用制度管权管事管人”。就权力运作而言，唯有制度才能形成相互制约又相互协调的运作机制。就党员个体与党组织关系、党的各部分组织以及上下级组织关系而言，依据何种规则连接为整体，既是党的价值观问题，也是以科学性规则保障组织结构合理的问题。在党的领导体制方面，党与政府的关系，本质上是一个科学执政问题，没有相应的科学的制度环境无法解决这个问题。从具体操作来看，党和政府在领导经济建设中各自的职责究竟是什么，在中国的特定体制下党务、政务公开的事项是否重叠，有赖于体制和制度的区分。

　　第四，制度建设具有规范和制约作用。执政的党不同于激烈革命时期夺取政权的党，运作是否规范往往成为判断其是否具有执政自觉意识的指数之一。从个人层面来说，制度可以规范党员干部的个人行为。从党内权力运作来说，科学的制度，可以通过权力配置、操作程序等方面的规定，规范权力运作的方向和方式，制约滥用权力的行为，避免决策失误，而一旦失误又可以通过相应的规定来纠正、弥补失误，形成防错和纠错机制。

　　第五，制度建设是党的建设的基础。制度建设是基础性建设，贯穿于党的建设方方面面。思想建设、干部队伍建设、党员队伍建设、领导班子建设、作风建设和反腐倡廉建设皆以制度建设为保障。但是，邓小平所说的制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，并非泛指一切制度，主要指党的领导制度和组织制度。在党内生活中，领导制度、组织制度可以使党减少因领导者个人素质、个人注意力变化而给党带来大的变动，可以使党的领导科学化，有助于党的性质的稳定。

　　党的制度建设与科学化之解析

　　无论理论界还是实务界，对党的制度建设科学化的理解都有所不同，笔者所谈仅为个人之见。

　　1.制度体系的构成

　　制度的内涵包含两个层面的内容：一是指党的领导体制，主要是权力配置，即政治资源的配置；二是指具体制度，包含条文规定和惯例。当然，从不同视角划分，制度还可分为程序性制度和实体性制度，激励制度和惩戒制度等，但这种划分大多是具体制度层面的内容。制度建设则是围绕制度体系而开展的各方面建设性工作。

　　最具争议的是如何理解工作机制。有些学者把制度体系分解为体制、机制、具体制度三个层面。笔者以为，机制是组织系统各要素相互作用的过程和方式，它蕴含在体制和具体制度之中，并由各种制度（条文规定和惯例）使之固化。换言之，体制和具体制度是机制的载体，机制不是“层面”。

　　在制度体系或整体制度环境中起决定性作用的是体制。从第一个层面的内容来看，体制起着支撑制度环境的作用，保护具体的制度不被随意践踏。比如，党内制定的各种各样的廉洁自律的规定，各种监督的规定，如果没有特定体制的保护，这些具体条文能否被忠实地执行就具有不确定性，在很大程度上就要依赖各级领导干部的素质来执行；而在特定体制下，不管各级领导干部是否愿意，都必然受到体制的相应制约，都不得不去执行各项具体制度。从第二个层面的内容来看，如果只有大的体制性框架而没有具体制度，那么，权力的运作便无章可循，人们的行为也就缺少预见性和确定性，特别是机制的运行更具有不确定性。因此，具体制度是制度环境中不可缺少的内容，是充塞于体制性框架中的具体内容。

　　2.制度建设科学化的内涵

　　从制度建设科学化的视角来看，一是制度的体系设置、运转符合政党运作规律，其效力有利于实现党的价值目标，亦即制度本身的科学性问题；二是指围绕制度体系而开展的各方面建设性工作也符合制度建设规律，有利于制度的实施，实现党的价值目标。

　　但是，问题的复杂性在于政党运作特点往往与一个国家的国情、与政党本身的价值理念紧密相连，这就使得政党运作“规律”的外在表现不同。因此，对其作适当解析有助于理解制度建设科学化含义。

　　先看制度体系的价值合理性。制度本身体现了一定的价值趋向，全然没有任何价值趋向的制度并不存在。党组织内部同样如此。如果我们的价值目标是真正做到“三个代表”，那么，制度趋向就会有利于实现“三个代表”；如果我们的价值趋向是尊重党员民主权利，所设定的各种制度必定有利于党员行使民主权利，反之亦然。

　　恰恰因为制度本身内含着价值要素，所以，在考量其是否科学时，主观的、政治的意图就占有很大成分。如果制度能够保障党的价值目标实现，就可以理解为合理的，符合实际，符合客观规律。如果不利于目标的实现，则会对制度进行反思、改革。换言之，虽然制度科学性与价值趋向不是一回事，但如果制度本身不能保障党的价值目标的实现，就很少有人认同其科学性。

　　说到底，制度本身内含着价值合理性的意义，那么，围绕制度体系而开展的各种建设性工作，也必然蕴含着对价值、道德层面的建设。换句话说，在低水平道德、价值基础上建立起来的制度，其运行必然是低水平的。

　　再看党的制度体系与特定国情的关系。政党内部的制度体系一方面受制于内部管理的需要，组织框架结构的设置、党内关系如何处理都属于这一类。另一方面，受到特定社会历史积淀、文化积淀、政治制度等的直接或间接影响。比如，中国共产党在不执政时，面对的基本国情是对外没有民族独立，对内没有议会等民主制度可以利用，武装斗争就成为党的主要活动方式，由此决定了党的组织结构以民主集中制为框架但以高度集中为主要特征，决定了相应的制度安排倾向于组织的严密性和纪律的严格性。中国共产党执政后，其在国家政治生活中的领导地位，又决定了党的制度体系与国家政治体制紧密相关。这种相关性由党的决策机制、组织机构设置、干部人事制度等联系在一起。而某些西方政党的组织纪律松散，则与西方社会的历史条件、以选举为党的工作中心、组织设置等联系在一起，与中国共产党所处的历史条件、社会环境不可同日而语。因此，在说到科学化的时候，不能撇开具体的历史的环境。

　　加强党的制度建设不可忽略的问题

　　第一，理顺体制改革与制度的关系。如前所述，体制决定机制的运转方向，如果仅有具体制度的改革而没有领导体制的改革，那么，具体制度的改革会因体制的方向不同而反弹。例如权力运行机制向着公开透明、相互制约、相互协调方向发展，而体制作为政治资源配制的方式依然过于集中在少数人手中，最终仍会依赖领导者个体素质决定权力运行状态。在体制不变的情况下可以进行机制改革，以机制的变化推动体制变化，但体制改革是无法回避的问题。

　　第二，科学分析制度的执行力。中国共产党内的制度不可谓不多，但制度的执行并非无懈可击。妨碍制度实施的因素是多方面的：一是随着改革的深入，所触及的利益关系越来越深刻，阻力加大是可以理解的；二是现行体制与机制改革的运转向度不同，导致某些制度难以完全落实，如监督制度；三是价值多元，影响到制度实施；四是制度本身的科学性需要推敲，有的制度是否脱离实际，需要认真清理，等等。有针对性地进行改革，才能提高制度的执行力。

　　第三，正确理解党内制度建设与国家法制建设的关系。党的制度建设不同于国家法制建设，区别是非常明确的。一是共产党作为一个建筑在政治信仰一致基础上的政治组织，党对于党员权利、义务和党内的权力运作的制度规定，不同于国家对公民和国家权力机构的规定，党内的制度规定应比国家法律更为严格、要求更高。二是党内制度与法律的实施条件、范围及效力都不一样。执政党不能直接把自己的意志强制性地让群众执行，需要经过国家法律的转换。依法执政是执政党的基本领导方式。三是党的制度建设反映的是党的建设规律，而法律反映的是治理国家、社会管理的某些规律性现象，二者不能混淆。

　　党的建设与法制建设又有明显的联系，表现为：一是党的制度建设与国家法律具有相容性。中国共产党长期执政，宪法和法律都是在党的领导下制定和实施的，因此，党的制度与国家宪法和法律在政治层面上是相容的，政治方向是一致的；二是党内制度建设可以对法制建设起推动作用。中国共产党作为执政党，是领导法制建设的党，这种特殊地位使党在法制建设中负有义不容辞的责任，党的制度规定可以保障党组织在宪法和法律范围内活动，使全党各级组织成为带头遵守法律的模范，通过党员干部的身体力行带动全社会遵纪守法。如果执政党内部制度建设就不科学，或者处于人治的状态，那么，是不可能营造出健全的法制环境来的。准确理解二者的关系，可以根据党的制度建设与法制建设的不同特点来操作，使党的制度建设最大限度地发挥自己的效力，真正提高党的依法执政的能力。

　　第四，注重党的制度的关联性与适用性。党的制度环境是一个整体环境，没有相互关联的制度安排，环境的整体性就受到损害，其制度建设的最大效应就难以真正体现。比如，党内监督是一个十分重要的问题，但党内监督只有建立在党内民主的基础上，并强化党外监督，才能够充分发挥其防错纠错的功能，如果离开了整体的民主环境，所构建的监督体系只能有限地体现自己的功能。而适用性一要管用，二要符合时代潮流并考虑到人民群众的心理认同。如果某一具体制度能够管用，但与大的法制环境不一定适应，且群众的心理认同度也比较低，那么就应当加以改进、改善，

　　第五，制度建设也要与时俱进。党的制度不是一成不变的，随着时代的发展形势的变化，制度建设的侧重点也不同，这与制度建设的稳定性长期性并不矛盾。稳定性长期性是指制度建设的功能、特点，而具体制度本身是随着时代的变化而不断发展的。一般说来，核心层面的制度，如领导体制，在一定时期内具有稳定性，通常是在大的历史变动时期才会有变动；但具体制度，比如，党以什么途径联系群众，就是随着党自身的变化和群众的变化而不断发展的。

　　第六，加强思想建设，提升党内思想政治水平。如上所述，制度本身也内含着价值取向，全党政治理念、价值观的认同度与制度的制定和执行水平紧密相连，以人为本、执政为民，民主意识、法制意识，都需要灌输并在实践中强化。没有相应的思想建设，制度水平也难以提高。党的建设各方面是相互联系、相互作用的。

　　（作者：中共中央党校党建部教授）